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建立有中国特色的法院司法体制
何德荣　宋　健

　　　　党的十五大提出了依法治国，建设社会主义法制国家的治国方略，并号召推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正行使审判权和检察权。这表明，法院司法体制改革迎来了前所未有的机遇和挑战。未来法院的司法体制改革的走势如何?学者们仁者见仁、智者见智。笔者以为，我国是社会主义国家，我们考虑问题只能在社会主义条件下从我国国情出发，既不能超前，也不能滞后。不能照抄照搬外国模式，要摒弃那些不适应社会主义市场经济条件下法院运行的制度，建立一种有中国特色的法院司法体制。
　　看一种制度是否合理科学，应从其管理模式、主体素质、运作方式和社会效果四个要素加以考察，其中社会效果是反映一个制度是否合理科学最直接的要素。当一种制度在社会中实施，凡能起到促进人类健康发展的良性效果的，该制度便是合理科学的制度；反之，则是不合理非科学的制度。在这四个要素中，前三个要素是因，后一个要素是果。只有当前三个要素均具有科学性时，才能产生良性的社会效果，否则便产生不良的社会效果，从而说明该制度不具有科学性，需要矫治。一般来讲，只要三个要素均具有科学性，则制度必然会产生良性的社会效果。因此，我们要建立科学的法院司法体制，只须使法院司法的管理模式、主体素质、运作方式科学化就足够了。
　　基于上述理论，这里主要谈谈在建立有中国特色的法院司法体制过程中的两个问题。
一、重新确立“垂直领导”的法院司法体制
　　从法院司法管理模式上看，法制完善的国家，尤其是与西方实行“三权分立”的国家相比，我国的司法体制的建构与众不同。建国初期，由我国的政体和国体所决定，仿效苏联模式，在坚持党的领导和“一府两院”的基本框架内，自上而下建立了四级法院体制。当前各级法院除受上级法院的指导外，还受同级党委的领导和同级人大的监督，同时又由于法院人、财、物独立性的缺失，客观上还受各级政府及其职能部门的制约，这种“条块结合，以块为主”的法院体制，学者们称之为“块块领导”。由于此种领导方式有利于各级党委的一元化领导，在计划经济时代颇受欢迎。随着我国社会主义市场经济体制的建立和改革开放的不断深入，这种体制的弊端日益明显：一方面，它表现出与经济、教育、科技体制改革乃至政治体制改革的极不协调；另一方面，它已不能满足人们对公正、高效司法目标的期待；三是地方保护主义成了久治不愈的痼疾，法制难以统一。笔者赞同当前的一种倾向性的观点：即改“块块”领导为“条条”领导的“垂直领导”方式。在这种“垂直领导”管理模式下：下一级地方法院只服从上级地方法院，最后都服从最高法院，最高法院服从党中央，地方党委协管地方法院；人、财、物均属垂直领导与被领导的关系，审判工作为平行的监督关系。
　　其实早在1954年，董必武同志就提出要力争法院“干部的垂直领导管理”。事实上在1957年以前，法院系统就是实行的“条条”领导的垂直领导管理模式。1957年毛泽东同志决定下放中央权力，作出了“五七”指示：除银行等部门外，凡中央政府各部包括法院、检察院设立在各地方的下级单位划归同级的地方党委领导，不再接受上级业务部门领导(人们把这种领导方式称为“块块领导”)。这种“块块领导”的方式延续至今。法院系统之所以应适用“条条”领导，是由其本身固有的性质、功能，运行规律和特征决定的。它是国家的审判机关，它的运作及其功能的发挥要求有能保障其高度自治的外部制度环境。现行法院实行的“块块领导”体制是不科学的管理方式，实践证明存在很多弊端。考察现代西方法治国家的法官，多是由国家中央一级来任免的，这也说明了法院适宜“垂直领导”。实际上，改“块块领导”为“条条领导”它们有本质上都是党的领导，只是外行领导和内行领导的问题。
　　实行“垂直领导”的法院司法体制有着重要的意义：它有利于消除司法腐败，维护公平与正义，消除地方保护主义，维护法制的权威与统一，发挥法院的正常功能。
二、建立科学的法官制度
　　中国共产党领导下的法官队伍是一个特殊的群体，他们从事着打击犯罪，保护人民，维护社会稳定的神圣事业，他们不仅要有极强的专业知识，而且还要有极高的政治理论修养，同时赋予这个群体崇高的荣誉和优厚的待遇，以创造这个群体的成员能抵御外来干扰的外部环境条件，真正做到秉公执法。
　　在国外，无论大陆法系国家还是英美法系国家，其法官制度都有共同之特点：(一)任职资格十分严格，由国家中央一级加以任命；(二)都享有独立的审判权；(三)社会地位极高，普遍受到公众的尊重；(四)法官人数较少；(五)法官待遇特别优厚。
　　据统计，我国目前有法官20余万名，其数量之多属世界之首。其任免由本级的国家权力机关进行，职级按同级政府的行政序列套用。在法院内部，审判员也不占主体地位，而是屈居院长、副院长、庭长、副庭长、组长等“五字辈”之后。导致这种状况的原因是多方面的，其中缺乏科学、民主的法官选任制度是最重要的原因。尽管历届法院领导者为提高法官队伍素质作了不懈努力，但是离建立一支高标准、高素质的专家型、复合型的法官队伍仍有相当差距。
　　至于我国法官制度的建构，我们以为可以借鉴西方国家先进经验来完善我国的法官制度。做法如下：1?严格法官任免资格，要求具有法律本科以上学历，受过良好法学教育和职业理论道德教育；2?通过高难度的全国统一的法官资格考试，及五年以上见习，方可任命为地方法院法官；3?法官的任免由中央一级权力机关行使；4?建立健全从大学教授及优秀律师中选拔法官的制度；5?上级法院的法官，必须从下级法院的法官中择优选拔；6?对现有法官组织统一的法官资格考试，业务素质和政治理论水平合格者任命为法官，不合格者改作法官助理或另行安排；7?减少法官数量。各级法院根据需要，合理确定法官编制；8?给予法官优厚待遇；9?从宪法上规定法官享有独立审判权等；10?适当延长法官退休年龄。地方法院可到65岁，最高法院可至70岁退休。
　　(作者单位：四川省达县人民法院)　

关于警察形象建设的思考

柳 青 梅

　　【内容提要】文章通过对影响警察形象的原因进行分析，阐述了加强警察形象建设的必要性，提出了人民警察形象建设的根本目标是“内强素质，外塑形象”。
　　【关键词】警察形象 建设 思考
人民警察形象代表着国家、政府，是社会关注的焦点。树立良好的人民警察形象，对维护党的领导，维护政治稳定，维护社会安定具有十分重要的意义。加强警察形象建设，就必须双管齐下，坚持“内强素质，外树形象”的方针，在人民群众中树立起可亲、可爱、可敬的警察形象，沟通警民感情，改善警民关系，最终形成警民共治的良好局面。本文拟就警察形象问题作一探讨。
　　一、警察形象的含义及影响警察形象的原因
　　何为警察形象？形象是指一个社会组织及其行为通过传播在公众心目中所确立的综合印象，即公众对一个社会组织的全部看法和总体评价。而警察形象则是指人民警察给予人的直观的、具体的、形象化的总看法、印象或感受，即社会公众对警察的总体评价。它是民警价值观念、职业素质、道德修养、廉政意识、服务作风、办事效率、警容风纪的综合反映。警察形象体现了公安机关的精神风貌，是民警内在精神品质和外在行为方式的集中体现，包括仪表形象、纪律形象、业务形象、服务形象和知识形象等。
近年来，公安机关一直在转变管理理念，强调树立新型的、更富人情味、值得信赖的警察公众形象，在加强队伍建设、改变警察形象方面也做了大量工作。如执行“五条禁令”、开展“三项教育”、推出警察卡通形象、警察形象大使等一系列活动，使警察的总体形象有了明显地变化，服务热情、工作规范、执法文明等形象，在人民群众中得到树立。但是，公众眼中的警察形象还是不尽人意，有的甚至不堪入目。究其原因，主要有以下三个方面：
　　（一）来自公安机关内部的原因。
　　1、队伍整体素质不高。第一，由于人事管理上进口不严，出口不畅，导致少数素质低下的民警进入公安队伍，影响了队伍整体形象；第二，少数民警受社会不良风气的影响，全心全意为人民服务的宗旨意识淡薄了，世界观、人生观、价值观发生了动摇，反映到职业道德、职业责任、职业纪律等方面，出现了许多社会群众不满意的行业不正之风，问题虽然发生在极个别民警身上，但性质恶劣，后果严重，影响极坏，严重败坏了警察整体形象，破坏了警民关系。
　　2、日常执法工作不尽人意。一是落后的管理方式，与社会、大众的需求产生较大的距离，机械呆板的工作方法无法适应形势发展的要求，造成群众对公安工作绩效不满意，在一定程度上影响了公安机关的声誉；二是部分民警执法不够规范，以罚代刑、以罚代教、以罚代拘等“三乱”现象时有发生，在群众中造成极坏影响；三是公安宣传工作不力，未能赢得群众的理解和支持。
　　3、监督制约机制不健全。治警不严，惩处不力，缺乏行之有效的监督制约机制，不能做到有令则行，有禁则止。一方面队伍中少数害群之马未能得到及时处置，不能使得后来者引以为戒；另一方面，无法约束民警的思想、行为，导致民警违法违纪现象屡禁不止。
　（二）来自群众方面的因素。
　　1、期望过高，失望越大。相当一部分群众把民警当作“神”而不是当作“人”来看，他们希望民警是万能的，既是侦察破案、打击犯罪的能手，又是排忧解难、保护社会安宁的卫士。然而，一旦希望无法及时实现，消极的看法就会产生，进而可能转化为负面效应。
　　2、认识偏颇，混淆视听。在频繁的警民接触过程中，一些群众由对少数民警形象、作风的非议甚至鄙夷而形成对民警群体的错误认识；由对一些民警工作绩效的不满意导致对公安机关职能作用的怀疑；由极少数民警身上存在的违纪违法问题产生对整个公安队伍的不信任。这些有失偏颇的认识因素交织在一起，造成警民隔阂。
　3、认知有限，造成误解。由于部分群众法律知识有限，对刑法等实体法有所了解，而对刑事诉讼法等程序法知之甚少，特别是对刑事诉讼中的强制措施和刑罚的执行等有关规定不够了解，以致对正常的警务活动产生误解。例如取保候审、保外就医、假释、监外执行等正常法律措施，常因人犯“复出”而被群众误解为徇私舞弊的司法腐败行为，由此产生不满和对立情绪。
　　（三）来自社会其他方面的原因。
　　1、行政干预，滥用警力。一是由于公安机关执法权限较大，一些地方党政部门往往将公安机关当成万能钥匙，其他部门一遇上难办的事就让警察去管，无形中扩大了公安机关的对立面，从而损害警察形象；二是非警务活动过多，损害警民关系，影响民警的执法形象。
　　2、鱼目混珠，损害形象。六、七十年代，穿制服、戴大盖帽的行政执法者唯有公安一家，在老百姓眼里公安机关就是“大盖帽”，代表的是政府形象，有着绝对权威。改革开放以来，随着社会主义法制建设的逐步完善，各类行政执法人员不断增多，工商、交通、财税、城管、卫生及联防保安等各式“大盖帽”满天飞，由于素质参差不齐，加上假冒警察招摇撞骗，严重影响了“大盖帽”在群众心目中的整体形象和威望，也使公安机关的形象受到损害。
　　3、保障不力，经费不足。首先，因公安经费保障不足，使正常工作无法开展，“以罚代刑”、“以罚代拘”现象时有发生，在一定程度上影响了警察的文明执法形象。其次，警力不足，任务繁重，战役过多，超负荷工作，而经济利益却得不到保障，挫伤了广大民警的积极性和工作热情，影响了民警的执法服务形象。
　　二、加强警察形象建设的必要性
　　公安工作与人民群众息息相关，公安机关是党委政府与群众间最主要的沟通桥梁。民警是公安机关联系和伸向社会公众的触角，扮演着党委政府的公共关系人员的角色。公安民警的形象直接影响着党和政府以及公安机关的形象。因此，建立人民警察的良好形象，意义重大。
　　（一）加强人民警察形象建设是新时期公安机关完成新的历史使命的需要。“巩固共产党执政地位，维护国家长治久安，保障人民安居乐业”是公安机关在新时期肩负的三大政治和社会责任。没有良好的警察形象，公安工作就不可能得到广大人民群众的理解和支持，就不可能完成任务。只有加强警察形象建设，才能造就出一批适应新形势新任务新要求的合格人才，才能从容应对并正确解决各种复杂问题，更好地完成公安机关的光荣使命，为全面建设小康社会做出公安机关应有的贡献。
　　（二）加强人民警察形象建设，是深入贯彻和努力践行“三个代表”重要思想的需要。人民警察的宗旨是全心全意为人民服务。“三个代表”重要思想以实现人民的愿望、满足人民的需要、维护人民的利益为出发点和落脚点，“全心全意为人民服务”反映了“三个代表”重要思想的根本要求，与其一脉相承。通过形象建设，人民警察可以更好地为民、爱民，让人民满意。
　　（三）加强人民警察形象建设是实施依法治国方略的需要。随着我国依法治国方略的深入实施，法律体系越来越完善，人民群众的法律意识越来越强，对人民警察的要求也越来越高，警察的言行不当也越来越容易引起广大群众的误解或纠纷。因此，只有良好的警察形象，才能更好地推进依法治国进程。
　　（四）加强人民警察形象建设是树立新形势下警察公共关系理念的需要。加强警察形象建设，有利于不断促进警察与社会各阶层群众的沟通，实现警察与群众零距离接触，在与群众密切接触中树立和改善人民警察形象，在经常沟通与交流中达到对公安工作的理解，从而树立警察公共关系新理念，使专门工作与群众路线相结合方针在新形势下得到更好的贯彻落实。
　　三、人民警察形象建设的目标
警察形象应是人民公仆形象，让人民满意的形象。因此， 人民警察形象建设的目标就是提高全体民警的思想道德、科学文化素质和身体心理素质，树立起诚心为民的公仆形象、严格执法的文明形象、爱岗敬业的良好形象和安于淡泊的廉洁形象。加强人民警察形象建设，改善警民关系，就必须与时俱进，坚持“内强素质，外树形象”的方针，多策并举，多管齐下，使人民警察高大形象在群众中不断得到升华。
　　（一）内强素质。
　　俗话说：“身正不怕影斜”。说到底，一个部门的形象是自己树立的，警察形象的好坏不是由别人吹捧或批评所决定的，是警察自己掌握着形象毁誉的“切换键”。因为，警察形象中的仪表形象、社会形象是外在的，而服务形象、执法形象是内在的，内因是变化的根据，外因是变化的条件，内在形象决定和制约外在形象，而内在形象又是由素质决定的。因此，要塑造良好的警察形象最重要的是练好“内功”，在提高素质上花气力，着重提高警察自身素质和管好警察自己。
　　1、提高民警思想认识，不断增强五个意识。一是服务意识。随着我国市场经济体制的逐步发展和完善，特别是入世之后，政府的职能已由“管理”向“服务”转化。对于公安机关来说，“服务”决不是警务工作份外的负担，而是一种法定的、必须履行的职责，是应该提倡的职业精神和美德。因此，新时期的公安机关是集专政、打击、管理、服务于一身的多元职能的公安机关。民警只有树立“管理就是服务”的理念，寓管理于服务中，才能更好地履行自己的工作职责，让群众满意。二是宗旨意识。随着时代的发展，社会对人民警察的执法水平和服务质量要求更高，只有增强宗旨意识，认真思考和研究工作中遇到的新情况、新问题，改进工作方法，完善服务态度，提高办事效率，更好地为人民群众服务，才能树立起人民警察诚心为民的公仆形象。 三是“诚信”意识。随着社会主义市场经济的深入发展和我国加入世贸组织，社会“诚信”问题越来越受到社会各界的普遍关注。所谓“诚信”，就是诚实守信，即诚心为善并付诸实践，履行承诺而取得他人的信任，这是党委、政府和广大人民群众对公安机关的一贯要求，也是我国加入WTO后的公安工作更好地服务于改革开放和社会主义现代化建设的需要。公安机关作为党和政府与人民群众之间联系的桥梁和纽带，公安机关的信用是政府信用的重要组成部分，直接关系到政府的形象和声誉。因此，公安机关既要做社会信用体系的管理者、维护者，更要成为社会信用体系的示范者、实践者。四是法律意识。随着社会经济的迅速发展，物质生活水平的不断提高，人民群众追求平等、尊重的意识也越来越强烈，对公安机关依法行政、文明执法方面的要求也越来越高，对公安队伍整体素质提出了新的要求。“依法治国”是我国的基本方略，“尊重法律、保障人权”是现代警察所必须树立的执法理念。只有这样，才能做到执法为民，实现司法公正，在群众心中树立人民警察严格、公正执法的文明形象。五是形象意识。形象无处不在，无时不有。形象反映素质，折射作风，表现文明，影响声誉，影响环境，所以有人说：“形象重于生命”。“树立公安民警的良好社会形象”，这既是胡锦涛总书记对公安机关提出的最新要求，也是公安大讨论要实现的一个重要目标。
　　2、建立健全规章制度，规范警务活动和民警管理。良好的形象，要靠制度规范和制约。只有通过对公安机关的工作、行为、装备进行规范，有效提高队伍的工作效能，重塑“文明之师、威武之师”，才能有效改善警民关系，实现警民共治。一要继续贯彻落实“五条禁令”、《人民警察内务条令》，加强警容风纪形象建设。警容风纪是警察形象和素质的外在表现，是展示警察风貌的窗口。人民警察讲究礼仪，保持严整的警容，目的在于展示公安机关的优良作风，做到举止文明，令行禁止，朝气蓬勃，雷厉风行，在行为举止方面显示出人民警察的威严，把他们铸造成新时代人民卫士。二要健全业务培训机制，落实业务知识培训制度。只有通过多种形式的严格培训，有效提高民警政治素质、法律素质和实战技能，才能保证执法水平和执法质量，改善执法形象。为此，要努力提高队伍的科技水平、执法水平、行政管理水平和口才交际能力。三要建立健全人事管理制度，使民警队伍始终充满生机和活力，保持队伍纯洁。要大力推行岗位目标责任、末位淘汰和竞争上岗、双向选择等制度，增强广大民警竞争和危机意识，充分调动民警的工作积极性、增强民警的岗位责任感和荣辱感，以良好的工作姿态树立人民警察爱岗敬业的良好形象；要以“治长”为重点，以“从严”为核心，建立健全从严管理队伍的制度，坚持教育与处理并举，对民警实行“严治、严管、严教、严查”，加大对违法违纪问题的查处力度，从根本上改善公安机关的执法形象和服务水平；要建立健全用人制度，严把“进口”，畅通“出口”，严格执行“凡进必考”制，从源头上把住进人关，大力清理不合格人员，下大力气治理和解决刑讯逼供、滥用职权等问题，并将其与“治警打假”有机结合起来，确保队伍纯洁。
　　3、解决经费保障，改善警察形象。解决经费保障，让警察不再有后顾之忧，势必极大的调动警察依法履行职责的积极性，确保社会安定和维护人民群众利益，促进治安环境的进一步好转，有利于改善警察形象，密切警民关系，意义重大。
　　4、提高公安工作绩效，努力创造安定的社会治安环境。社会稳定是发展先进生产力的必然要求，是繁荣先进文化的必然要求，是实现最广大人民群众根本利益的必然要求。公安机关必须牢固树立稳定第一的思想，把维护稳定置于头等重要的位置，充分发挥公安机关的职能作用，依法严厉打击刑事犯罪，依法严格治安管理，保护国家、集体财产安全和人民群众的切身利益，维护良好的治安秩序。这是树立人民警察社会形象的基本要求。
　　5、落实警务公开制度，加强和改进工作作风，促进形象转变。警务公开是把为人民服务承诺落在实处，使为人民服务具体化和规范化。实施警务公开，提高公安工作的透明度，减少公众和警察合作的盲目性，增加了公众对警察的理解和支持，有利于警察加强服务意识和提高工作质量，促进形象建设。
　　（二）外树形象。
　　俗话说：“三分长相，七分打扮”。要树立起良好的警察形象，除了警察自身表现要好外，更要借助外力，提高警察的影响力。外树形象，简单地说，就是运用警察公共关系新理念，展示现代人民警察新形象，即提高警察组织自身的影响力，为社会提供最佳服务，树立良好的组织形象，争取更大更多的公众支持，获得最佳的组织效益和社会效益。
　　1、加强与外部的沟通联系，争取各种组织、团体和社会公众的支持与协助。一是要与人大、政协以及人大代表、政协委员和公安机关聘请的党风警风监督员保持密切联系，经常听取他们对公安工作的意见；二是要经常与纪委、监察、信访等部门保持联系，与基层党委政府、企事业单位密切合作，征询意见；三是要加强与民间社团的联系，邀请他们前来参观、座谈，获取他们的支持；四是要深入社区、农村，充分发挥人民群众的监督作用，通过请人民监督员、设立民警违纪举报投诉电话，邀请舆论监督等形式来充分发挥人民群众监督作用，改进警察队伍中的不良作风，促进人民警察形象建设。
　　2、利用新闻媒介，增强公安工作的透明度。新闻媒介主要指广播、电视、报纸、杂志、书籍等大众传播工具。公安机关要充分利用报纸、刊物等传播工具，宣传公安工作。一是要向社会宣传有关公安工作的法律法规，通过宣传教育，使警民在“有法必依，执法必严，违法必究”上达成共识，从而为公安工作提供强有力的舆论支持，创造一个有利于严格执法的社会环境。二是要大力宣传公安机关在履行职能方面所做的大量工作和取得的成绩，既要宣传民警的工作，也要反映民警的疾苦，以唤起群众对民警的理解，加深警民之间的感情交流。三是要大力宣传公安队伍的模范典型，挖掘题材，创作精品，教育感染群众，让群众真正了解公安民警、信赖公安民警。四是要向群众公开和宣传公安机关的办事制度，提高工作透明度，构筑一个有利于密切警民关系的社会环境。五是要正确把握舆论导向，坚持正面宣传为主，减少公开曝光，防止产生负面效应。六要要开设与民沟通的渠道。如设立警民论坛，征集交流话题，搭建警民心与心沟通的桥梁，组织开展亲民活动，实现警察与群众的零距离接触，加强沟通，促进理解，树立形象。
　　3、要建立形象危机处理机制。公安机关应建立起形象危机处理机制，指定专人，保持与各种宣传部门的密切联系，及时跟踪和分析新闻媒体和网站关于公安机关的舆情动态，发现危机苗头立即采取措施。对于在社会上造成较大影响的公安负面报道，要及时沟通情况，尽快调查处理，并主动与宣传部门和新闻媒体协调，表明公安机关对问题的态度和处理的决心；对于经调查属实的报道，及时通过新闻媒体公开处理结果，消除负面影响；对于经调查不属实的报道，迅速通过新闻媒体澄清事实真相，以正视听，防止负面炒作。
　　总之，人民警察形象建设是一项长期而艰巨的任务。只有抓好人民警察形象建设，才能永葆警察形象的正义性、纯洁性、公正性。公安机关必须高度认识新形势下加强警察形象建设的重要性和紧迫性，积极探索转变警察形象的长效机制，适时进行警察理念创新、制度创新、文化创新，把警察队伍真正建设成为让党放心、让人民满意的高素质队伍。
（作者柳青梅系福建省大田县公安局均溪派出所科员366100）