海南经济特区森林旅游资源保护和开发规定
海南省人大常委会
海南省人民代表大会常务委员会公告(第106号)
《海南经济特区森林旅游资源保护和开发规定》已由海南省第四届人民代表大会常务委员会第三十五次会议于2012年11月27日通过，现予公布，自2013年2月1日起施行。
海南省人民代表大会常务委员会
2012年11月27日
海南经济特区森林旅游资源保护和开发规定
（2012年11月27日海南省第四届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过）
第一条 为了严格保护森林生态环境，科学开发森林旅游资源，规范森林旅游市场秩序，促进森林旅游可持续发展，根据《中国人民共和国森林法》等有关法律、法规的规定，结合本经济特区实际，制定本规定。
第二条 本经济特区内森林旅游资源的保护、开发和管理，适用本规定。
本规定所称森林旅游是指在保护森林资源的前提下，以森林资源为依托，在特定的森林、湿地等自然生态地域为旅游者提供游览观光、休闲度假、森林探奇、生态文化等特色旅游活动。
第三条 森林旅游资源保护和开发应当遵循保护优先、在保护中发展、在发展中保护的方针，坚持严格保护、科学规划、合理利用、协调发展等原则，实现生态效益、环境效益、经济效益和社会效益相统一。
第四条 县级以上人民政府应当加强对森林旅游资源保护和开发工作的领导，建立协调机制，将森林旅游发展纳入国民经济和社会发展规划，给予财政保障。
第五条 县级以上人民政府林业主管部门负责本行政区域内森林旅游资源保护和开发的指导、监督和管理工作。
县级以上人民政府旅游、发展和改革、规划、国土、文化体育、交通运输、住房和城乡建设、环境保护等相关部门根据各自职责，配合做好森林旅游资源保护和开发的相关工作。
第六条 县级以上人民政府林业、旅游、环境保护等主管部门和新闻媒体应当加强森林旅游资源和环境保护的宣传，增强森林旅游经营者、旅游者以及森林旅游地居民的资源和环境保护意识。
任何单位和个人都有保护森林旅游资源的义务，有权制止、检举破坏森林旅游资源的行为。
第七条 县级以上人民政府林业主管部门应当会同旅游行政主管部门等相关部门，对本行政区域内的森林旅游资源进行调查和评价，建立森林旅游资源档案，为森林旅游资源的保护和开发提供基础资料。
第八条 保护和开发森林旅游资源应当进行统一规划，科学整合全省的森林旅游资源和其他旅游资源，研究各区域林相、景观、文化的差异性，充分挖掘森林旅游的文化内涵，使各区域旅游定位特色各异，旅游发展各有侧重，并且按照森林生态环境承载能力，科学设置森林旅游的规模和容量。
第九条 省人民政府林业主管部门应当会同旅游、发展和改革、文化体育、住房和城乡建设主管部门根据全省森林旅游资源状况组织编制省森林旅游发展规划，报经省人民政府批准后实施。
市、县、自治县人民政府林业主管部门应当会同旅游、发展和改革、文化体育、住房和城乡建设主管部门根据全省森林旅游发展规划，组织编制本行政区域内森林旅游发展规划，报经本级人民政府批准后实施，并报省林业主管部门和旅游行政主管部门备案。
森林旅游发展规划报送批准前，应当依法进行环境影响评价，并通过召开论证会、评审会或者听证会等方式，广泛听取有关部门、专家和公众的意见。报送批准的材料，应当包括听取意见的情况。
第十条 森林旅游发展规划应当符合主体功能区划、土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划、海洋功能区规划，并与旅游、交通、自然保护区、生态功能区划、风景名胜区等专项规划相衔接。
县级以上人民政府有关部门组织编制与森林旅游相关的规划时，应当与本行政区域森林旅游发展规划相衔接。
第十一条 尖峰岭、霸王岭、吊罗山、黎母山等林区管理机构应当组织编制所管辖林区的森林生态保护规划和森林旅游规划，合理划定森林旅游开发区域，严格保护森林生态资源。
林区森林生态保护规划和林区森林旅游规划应当由省林业主管部门会同旅游、环境保护行政主管部门组织评审，报经省人民政府批准后实施。
第十二条 尖峰岭、霸王岭、吊罗山、黎母山、七仙岭、蓝洋、海口火山口、新盈等国家级森林公园的管理机构应当组织编制国家级森林公园总体规划。
国家级森林公园总体规划，由省林业主管部门组织专家评审并审核后，报国家林业局批准。
第十三条 开发森林旅游景区景点应当编制景区景点规划。森林旅游景区景点规划应当按照国家和本省有关规定报请批准和备案。
第十四条 经批准的森林旅游发展、林区森林生态保护等规划，不得擅自变更；确需变更的，应当报原批准机关审批。
第十五条 开发森林旅游资源应当符合森林旅游发展、林区森林生态保护等规划。不符合规划或者未编制森林公园总体规划、森林旅游景区景点规划的森林旅游项目，任何单位和个人不得开发。
第十六条 下列区域不得进行森林旅游开发：
（一）自然保护区的核心区和缓冲区；
（二）饮用水水源一级保护区；
（三）林木林地权属不清楚、界限不明确的区域；
（四）法律、法规禁止开发的其他区域。
在自然保护区的实验区内修建旅游设施，应当依法办理相关审批手续。旅游设施应当达到国家或者行业的安全和环保标准。
在饮用水水源二级保护区内开展森林旅游活动的，应当按照规定采取措施，防止污染饮用水水体。
对申请在林木林地权属不清楚、界限不明确区域进行森林旅游开发的，有关主管部门不予审批。
第十七条 开发森林旅游资源应当保持森林旅游资源的完整性，充分保护森林风景资源、生物多样性和现有森林植被，不得破坏森林自然景观、林草植被、地形地貌，不得破坏古树名木和文物古迹等历史风貌，不得兴建破坏森林景观、污染环境的项目。
开发森林旅游资源应当以自然景观为主，严格控制人造景点的设置以及缆车索道等对景观和环境有较大影响的项目建设。
已经建成或者在建的破坏森林景观、地形地貌以及污染环境的项目或者设施，由县级以上人民政府逐步搬迁或者限期拆除。
第十八条 开发森林旅游资源确需占用林地或者采伐林木的，必须符合相关规划要求，并按照国家和本省征收、占用林地和林木采伐的有关规定办理审批手续。
第十九条 开发森林旅游资源不得违反规划进行房地产项目建设，在森林旅游景区景点内不得修建商品房和其他影响自然景观的永久性建筑物、构筑物。
第二十条 利用公益林及其林地用于发展森林旅游的，应当经市、县、自治县人民政府林业主管部门批准，但不得改变公益林性质，不得破坏其生态功能和生物多样性。
市、县、自治县人民政府林业主管部门在审批前应当组织专家论证开展森林旅游活动对公益林的影响。
第二十一条 森林旅游经营者应当建立健全森林防火制度，建立覆盖全景区的森林火灾预警监控系统，设置森林防火安全警示标识，加强对旅游者的森林防火宣传，建立森林火灾扑救队伍，配备必要的防火设施与设备。
在森林旅游景区景点内县级以上人民政府依法划定的防火区，禁止燃放烟花爆竹、焚烧香纸蜡烛，禁止升放孔明灯，禁止吸烟以及其他野外用火。
第二十二条 新建、改建、扩建森林旅游项目应当依法进行环境影响评价。建设项目环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。
第二十三条 开办森林旅游项目、建设森林旅游设施应当遵守国家和本省节能减排、环境保护规定。
鼓励森林旅游经营者利用太阳能、风能等清洁能源，倡导旅游者采用绿色、环保、低碳方式开展森林旅游活动。
第二十四条 森林旅游经营者应当加强相关污染物管理，建立森林旅游污染预警和防治系统，健全污水处理、垃圾处理和公共厕所等设施。
禁止森林旅游经营者直接排放未经处理的生活污水和超标准的废水、废气，乱倒垃圾、废渣、废物及其他污染物。
第二十五条 森林旅游经营者应当根据森林生态环境保护、旅游安全及服务质量等要求，对森林旅游景区景点进行生态容量评估，合理确定旅游接待最高人数限额，实行旅游者流量动态控制。当旅游者流量临近最高人数限额时应当及时发布警示信息，并采取相应的疏导措施。
旅游行政主管部门应当加强对森林旅游景区景点执行旅游者流量控制情况的监督检查。
第二十六条 开发森林旅游资源应当突出森林风景资源的自然特性、文化内涵和地方特色，充分展示和传播生态文化知识，增强公众生态文明道德意识，便于森林旅游活动的组织与开展，以及公众对自然与环境的充分体验。
鼓励开发森林旅游高端产品，培育森林旅游精品，丰富森林旅游文化内涵，构建形式多样、内容丰富、文化含量高、特色风情浓的森林旅游产品体系。
鼓励开发体现热带雨林自然景观、人文景观、民俗风情等有海南特色的森林旅游商品和纪念品。
第二十七条 允许单位和个人以独资、合资、合作等方式参与森林旅游项目的开发和经营。
县级以上人民政府林业主管部门应当会同旅游行政主管部门建立森林旅游项目库，提供信息和相关服务，引导具有市场潜力和地方特色的森林旅游项目投资。
第二十八条 利用国有森林资源开发森林旅游项目，应当在保持森林旅游资源权属稳定的基础上采取招标等方式确定经营者，其经营权转让应当依法进行评估和审批。
森林旅游景区景点内森林、林木和林地及其他资源的所有者、使用者，可以其所有权或者使用权采取入股、联营、租赁等形式，参与森林旅游的开发和经营，并依法办理有关审批手续。
第二十九条 县级以上人民政府应当引导和扶持当地居民依托各类森林旅游景区景点，按照规划发展与森林旅游相关产业。
集体经济组织可以利用森林旅游资源，立足自身文化特色，建成民族村寨、民俗文化村等特色森林旅游景区景点；林区、林场等单位和个人可以利用林地使用权入股，建设和开发特色乡村旅游；在区位条件良好、具有林业特色的区域，可以建设各类林业观光园、采摘园和特色文化园。涉及林地使用权流转的，应当依法办理有关审批手续。
第三十条 县级以上人民政府及其有关部门应当加强森林旅游风情城镇和森林旅游区的给排水、供电、电信、邮政、道路、环卫、森林防火等与旅游相关的基础设施和公共服务设施建设。
森林旅游风情城镇和森林旅游区的区域开发、市政设施、工程项目的设计和建设，应当兼顾森林景观效果、旅游功能和相关森林旅游设施建设。
第三十一条 县级以上人民政府交通部门应当将通往森林旅游区的道路建设纳入全省交通公路规划、旅游公路规划，形成完善的森林旅游道路系统。
鼓励开设中心城市到森林旅游景区景点的旅游专线。
第三十二条 县级以上人民政府林业主管部门和旅游行政主管部门应当在机场、码头、车站、商业街区等公共场所设置公益性森林旅游咨询服务设施，在通往森林旅游景区的交通路口设置符合国家标准的指示标识。
县级以上人民政府旅游行政主管部门应当组织森林旅游经营者设置特色鲜明的多语种森林旅游标识，推广森林旅游电子解说和电子导游系统。
第三十三条 县级以上人民政府林业主管部门应当会同旅游行政主管部门组织森林旅游企业参加国内外大型旅游交易和促销活动，举办具有地方特色的大型森林旅游活动。
鼓励利用各类会议、科技文化交流、博览交易、民俗节庆等活动，进行森林旅游营销。
第三十四条 县级以上人民政府工业和信息化、科技、测绘等有关部门应当推动地理信息系统、现代信息技术和生态环境恢复技术等高新技术成果在森林旅游领域的应用，提高森林旅游的科技含量。
第三十五条 县级以上人民政府文化体育部门应当支持森林旅游文化品牌塑造、开发新型森林旅游健康运动项目。
第三十六条 县级以上人民政府相关部门应当积极引进国内外森林旅游规划、开发、管理、营销、产品设计和加工等方面的专业人才，加快森林旅游人才培养。
第三十七条 鼓励和支持森林旅游经营者建立森林旅游电子商务平台，开展网上信息查询、预订和支付等服务，实现网上交易，促进森林旅游电子商务发展。
第三十八条 森林旅游项目开发企业应当具备国家和本省规定的资质和条件。具体管理办法由省人民政府另行制定。
森林旅游项目开发企业不得以任何理由闲置其依法取得的森林旅游项目。
第三十九条 森林旅游景区景点分为一般森林旅游景区景点和重点森林旅游景区景点。
一般森林旅游景区景点名录由省林业主管部门会同旅游行政主管部门编制并发布，重点森林旅游景区景点名录由省人民政府编制并发布。
一般森林旅游景区景点项目报市、县、自治县人民政府批准后实施，并报省林业和旅游行政主管部门备案。重点森林旅游景区景点项目，经省林业主管部门会同旅游主管部门审查后，按照国家和本省有关规定报经批准后实施。
经批准建设的森林旅游景区景点项目，不得擅自改变建设内容和用途。因特殊情况确需调整、变更的，应当按照原批准程序审批。
第四十条 在森林旅游景区景点内禁止从事下列活动：
（一）采石、挖砂、取土、葬坟、开荒；
（二）擅自围、改、填、堵、截自然水系；
（三）采伐天然林；
（四）非法猎捕、杀害野生动物；
（五）损毁或者擅自移动保护设施；
（六）擅自采折、采挖花草、树木、药材等植物；
（七）刻划、污损树木、岩石；
（八）刻划、涂污或者损坏文物古迹；
（九）法律、法规禁止的其他活动。
森林旅游经营者应当在显要位置设立标示牌，对旅游者应当遵守和注意的主要事项进行警示。
第四十一条 森林旅游景区景点应当建立森林旅游安全责任制度和事故报告制度，在危险和事故多发地段设置安全防护设施和安全警示标识，制定台风、暴雨及山体滑坡等旅游安全突发事件应急预案，配备必要的安全保障人员和应急救援设备，定期开展应急演练。
第四十二条 旅游者在森林旅游活动中应当履行下列义务：
（一）遵守有关法律、法规，尊重社会公德；
（二）尊重森林旅游地的民族风俗习惯；
（三）保护森林旅游资源、环境和设施；
（四）遵守森林旅游秩序，防止旅游安全事故的发生；
（五）法律、法规规定的其他义务。
第四十三条 违反本规定第十五条、第十六条第一款，擅自开发建设森林旅游项目的，由县级以上人民政府有关主管部门按照各自职责分工，责令停止建设，限期改正；逾期不改正的，依法予以拆除，并处以十万元以上一百万元以下罚款。
第四十四条 违反本规定第十七条第一款和第四十条第一项、第二项，损害森林资源及其环境的，由县级以上人民政府有关主管部门按照各自职责分工，责令改正，处以一万元以上十万元以下罚款；情节严重的，处以十万元以上一百万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十五条 违反本规定第四十条第五项至第七项的，由县级以上人民政府林业主管部门责令改正，处以一千元以上一万元以下罚款；情节严重的，处以一万元以上十万元以下罚款；造成损失的，应当予以赔偿。
违反本规定第四十条第三项、第四项、第八项的，依照法律、法规的有关规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十六条 违反本规定，致使森林、林木受到毁坏的，依照国家和本省有关规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十七条 县级以上人民政府林业、旅游等有关部门及其工作人员违反本规定，未履行相关职责或者在工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、收受贿赂的，由其上级机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十八条 违反本规定的其他行为，本规定未设定处罚但其他法律法规已设定处罚规定的，依照有关法律法规的规定处罚。
第四十九条 在本省内经济特区以外区域的森林旅游资源保护与开发，参照本规定执行。
第五十条 本规定的具体应用问题由省人民政府负责解释。
第五十一条 本规定自2013年2月1日起施行。
关于县级政府部门法制工作机构职能定位的思考
杨泽瑛
随着党中央建设社会主义法治国家的依法治国方略的提出，县级政府部门法制工作机构的发展大体经历了三个阶段，一是以《行政处罚法》的颁布为标志的部门法制工作起步阶段（1996—2000年）；二是以《行政复议法》实施为契机的部门法制工作发展阶段（2001—2005年）；三是《行政许可法》和《全面推行依法行政纲要》的施行将部门法制工作建设推进到全面规范化建设阶段（2006年以后）。由于受机构设置较晚，从业人员专业素质偏低，职能定位散见于各单行法律法规和各级政府规范性文件中等因素的影响，部门法制工作机构越权越位或者不作为的现象时有发生，严重影响部门法制工作机构职能的正常发挥和依法行政的全面推行，为加强县级政府部门法制工作机构建设，本文旨在对县级部门法制工作机构的职能定位作一初步探讨。
一、县级政府部门法制工作机构职能定位的依据
县级政府部门法制工作机构职能定位的依据主要有三个方面：一是法律、法规、规章和各级政府及其部门规范性文件的授权；二是各级政府编委下达“三定”方案时对其职能的明确规定；三是本级政府及其部门根据依法行政的工作需要，指定或设定新的职能。
二、县级政府部门法制工作机构的主要职能
县级政府部门法制工作是同级政府法制工作的重要组成部分，是政府及其部门在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问，在实行依法治国，建设社会主义法治国家过程中具有不可替代的作用。其工作职能主要体现在以下十个方面：
（一）部门法制理论研究与探讨。对于部门普法、执法、依法行政过程中遇到的各种理论和实践问题，通过深入调研，撰写出对实践有指导意义的理论文章，为部门法制建设作出较大贡献。
（二）部门政策法规调研与论证。参与各级政府和主管部门组织的立法调研、法规修改、法规清理并提出建议；参与涉及本部门政策调研并撰写调研文章，为各级政府和主管部门决策当好参谋；对同级政府其他部门起草的涉及本部门所管理的事务的规范性文件的进行审查并提出修改建议；对本部门起草的规范性文件进行审查、清理并提出处理意见。
（三）部门行政许可的指导与监督。对行政许可实施程序和审批文件制作规范进行指导；对负责实施行政许可的机构和行政许可责任对象进行监督,对其在实施行政许可或者行政许可监管过程中违反《行政许可法》和其他有关规定，情节轻微，尚未给公民、法人或者其他组织造成严重财产损失或者严重不良社会影响的作出责令改正的决定。
（四）部门行政执法的指导与监督。对部门行政执法的指导主要是在案由确定、办案技巧、法律适用、文书制作、成卷归档等方面；对部门行政执法的监督主要是两个方面，一是对抽象行政行为的监督，其内容包括对本部门起草的规范性文件的合法性审查、上报，对其他部门起草涉及本部门职能的规范性文件的合法性审查，对本部门发布的规范性文件的进行清理并将清理结果公告，对法律、法规、规章的授权制定实施方案，并报告执行情况。二是对具体行政行为的监督，其内容包括对执法人员是否适格，执法程序是否合法，证据是否充分，执法机构是否超越法定职权，是否履行法定职责，是否滥用行政自由裁量权等。
（五）办理本部门行政强制措施、听证、复议、应诉、案件移送和申请强制执行等相关事宜。
（六）依法负责本部门生产事故调查、鉴定、处理的组织工作。
（七）负责本部门行政处罚委托授权和执法证的申办、审验并公告，执法服装和标志使用的监督。
（八）负责本部门行政执法“四制”的制订、执行与监督。
（九）本部门法制宣教、法律咨询、法规培训、法律服务工作。
（十）本部门行政执法协调和统计备案工作。
三、县级政府部门法制工作机构职能的保障与监督。
（一）县级政府部门法制工作机构职能的保障
1、人员保障。要配备1-2名具有法学本科以上学历品学兼优的专业人员从事法制工作。
2、工作保障。一是部门坚持依法行政，二是纪检、监察等部门对法制工作机构履行监督职能提供强有力配合与支持，三是同级政府法制工作机构和上级主管部门法制工作机构对县级政府部门法制工作人员定期培训。
3、装备保障。安排必要的经费购置办公设备、取证设备、通讯设备、宣教设备以利工作正常开展。
（二）县级政府部门法制工作机构职能的监督
确保县级政府部门法制工作机构职能充分而正确履行，是部门依法行政的需要，必须对其实行有效监督。监督形式主要表现在人大对部门法制工作的权力监督，同级政府法制工作机构的工作监督，监察部门的行政执法监督，检查机关的司法监督，上级主管部门法制工作机构的层级监督，政协对部门法制工作的的评议监督，社会团体、行政相对人
