权力之争：相煎何急
来源于:中国国际招标网
作者：谷辽海
发表时间:2006年3月6日
“本自同根生，相煎何太急”。两个部委之间为了中国公共采购市场的行政主管权力，肆无忌惮地争权夺利，争先恐后制定行政规章独揽权力，作者希望国家相关部门的行政权力应该收敛一下……
我国实施政府采购法律制度之前，中央一级政府采购货物、工程和服务，一直以来都是分散采购，即国家各部委（也就是采购人）利用财政性资金（即国有资金）自行采购所需要的货物、工程和服务，或者自行委托专门以营利为目的的招标公司代理采购。在政府分散采购的体制下，以获取高额利润为目的社会中介招标代理机构，在代理业竞争激烈的情况下，为了源源不断的代理业务，通常需要进行寻租，且必须与掌握公共权力的采购人进行“勾兑”。同样，为了使手中的有限资源能够获得更大的财富，权力主体往往也会进行相应的设租，在与寻租人达成默契后，大家利益均沾，才能最大限度实现“权力租金”。
人类社会总是在不断地发展和进步，抵制、消除公共权力的腐败是个世界性的话题。为了与国际上的政府采购制度接轨，2003年1月1日开始，我国从中央到地方，各级政府及其所属机关、团体组织、事业单位（即各采购人）所需要的货物、工程和服务，由本级政府设立的政府采购中心执行统一的采购任务，也就是集中采购。从而使我国的公共采购在一定程度上避免了公权与私权的合谋机会，一定程度上限制了“权力租金”肆无忌惮地交易。我国《政府采购法》在统一公共采购市场秩序的同时，明确了政府采购货物、工程和服务的主管机关和执行机关，也就是各级政府的财政部门和各级政府的采购中心。这是我国法律第一次在公共采购市场建立起监督与执行相互制约的机制。与此同时，法律规定，集中执行各级政府采购任务的机关为非营利性的事业单位。可见，在政府集中采购的机制下，采购人与社会中介招标代理机构之间的利益组合遭遇了从未有过的法律障碍，“权力租金”先前的设租与寻租机会也受到了相应的限制。
然而，法律颁布实施才三年多的时间，令人非常遗憾的事情还是出现了。国家发展和改革委员会2005年9月19日出台了《中央招标代理机构资格认定管理办法》（以下简称《管理办法》）。该《管理办法》表面上来看是规范招标公司公共采购代理行为的，但我看完了所有条款后，为我国好不容易建立起来的政府集中采购制度深感不安。因为《管理办法》是在鼓励以获取高额利润为目的的招标公司快速发展，遍地开花，让他们施展浑身解数，从中央机关各部委招揽采购代理业务，可以与各级政府采购中心一起，共同来代理中央国家机关（即采购人）所需的货物、工程和服务的采购。这显然是要与非以营利为目的政府采购中心进行不正当的竞争和较量。这岂不是扰乱了我国的公共采购市场！
《管理办法》所称的中央投资项目和国有资金，也就是中央国家各部委利用财政性资金的采购项目，所谓的国有资金或者中央国债也就是中央财政性资金；所称的中央投资项目的勘察、可行性研究、设计、施工、材料、设备、监理、保险等方面的业务，也就是《政府采购法》所规范的中央各部委采购人利用国家财政性资金进行货物和服务方面的采购业务。《管理办法》虽然在第六条第二规定，依据《政府采购法》从事政府采购货物和服务招标的采购代理机构，其资格认定与管理办法由有关部门另行制定，不适用于本办法。笔者认为，《政府采购法》所调整的采购对象包括货物、服务、工程。国家发改委的《管理办法》只是一部行政规章，有何权力排除我国《政府采购法》的适用呢？况且，这部行政规章所适用的对象基本上都是属于《政府采购法》的效力范围，只是《管理办法》用不同的文字来表述采购人、采购资金、采购对象等，在政府采购一些概念方面赋予不同的称谓而已。《管理办法》混淆了政府采购客体、公共资金、采购代理机构、采购方式、主管机关等概念的内涵和外延，此情形如不予以扼制，必然会误导社会公众正确理解、严格执行我国的政府采购法律制度，同时也给各级政府采购监督管理部门造成了严重的障碍，使我国的政府集中采购业务走向萎缩。
“本自同根生，相煎何太急”。让我更感觉遗憾的是，作为我国政府采购活动的监督管理部门也不甘示弱。紧随《管理办法》颁发三个月后，国家财政部也于2005年12月28日颁发了《政府采购代理机构资格认定办法》（以下简称《认定办法》）。《认定办法》不仅规范货物和服务的招标代理业务，还规范了工程的招标代理；不仅适用中央国家机关的招标代理业务，还规范地方的采购对象的代理业务。由此可见，《认定办法》的适用范围远远超过了《管理办法》的调整内容。国家财政部作为我国政府采购货物、工程和服务的统一主管机关，担负着全国公共采购市场的监督管理活动，对招标公司参与政府采购活动进行规范，是《政府采购法》所赋予的法定职责之一。本来是无可厚非的。但紧跟着国家发展和改革委员会的步伐，随即发布《认定办法》，对我国统一的政府采购市场没有任何的积极作用。因为两个办法都属于部门的行政规章，其法律效力较低，难以对全国的公共采购代理业务形成统一的监督管理。虽然《认定办法》所适用的范围和调整的对象远远超过《管理办法》。但在规范同一采购主体、采购客体时究竟适用哪部行政规章呢？可见，两部行政规章发生抵触和冲突是必然的。在此情况下，必将给各级政府采购监督管理部门带来困惑，究竟应该听从谁的指挥呢？因此，两个部委为了在公共采购市场中争权夺利，争先恐后出台的两个《办法》，并不能有效规范以营利为目的的中介招标代理机构。相反，正如与前面所谈到的理由一样，也会严重影响到各级政府机关为了集中统一采购货物、工程和服务而专门设立的政府采购中心的地位和作用。
《管理办法》、《认定办法》接踵而至出台后，曾有媒体称，这些办法对有意于代理政府采购相关事宜的社会中介机构来说，是“春天的到来”。笔者认为，两个办法给我国的公共采购市场所造成的负面影响远远大于其所应有的积极作用。为了解决前述部委之间的权力之争，我国立法机关必须重新审核我国的两部公共采购法即《招标投标法》和《政府采购法》的内容，必须废除旧法，将其相关内容纳入到《政府采购法》中，与此同时，我国的立法应该拒绝以营利为目的的招标公司代理政府采购业务，现行的两部法律只有走向统一，才能逐渐与WTO《政府采购协定》接轨。
(注:作者为北京市辽海律师事务所主任、高级律师，本文原载于群众出版社出版的《法治下的政府采购》，本次发表时经过作者删节)
山东省人才市场管理条例
山东省人大常委会
山东省人才市场管理条例
山东省人大常委会
（1997年6月6日山东省第八届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过）
第一章 总 则
第一条 为了加强人才市场管理，维护人才和用人单位的合法权益，促进经济建设和社会发展，根据国家有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本省行政区域内的人才市场及其相关的行为和活动。
第三条 本条例所称人才市场是指在国家宏观调控下，运用市场机制，对人才资源进行优化配置，为人才自主择业、单位自主择人和人才中介机构提供中介服务的社会化服务体系。
第四条 人才市场运行应当坚持公开、平等、竞争、择优的原则，实行供需见面，双向选择，人才自主择业，单位自主择人。
第五条 任何单位和个人不得侵害人才和用人单位的合法权益。
第六条 县级以上民政府人事行政部门是本行政区域内人才市场的主管部门，其主要职责是：
（一）贯彻实施人才市场管理法律、法规和政策；
（二）制定人才市场发展规划和管理规定；
（三）培育人才市场，管理和指导人才市场活动；
（四）处理人才流动争议。
第二章 人才中介机构
第七条 人才中介机构是指为用人单位与人才相互选择提供居间介绍或者其他社会化服务的组织。
人才中介机构提供中介服务应当坚持诚实、信用原则。
第八条 设立人才中介机构必须具备下列条件：
（一）具有符合国家有关法律、法规和章程；
（二）具有固定的场所、设施和必需的资金；
（三）具有熟悉人事管理法律、法规和政策，有相应业务知识、技能并经人事行政部门培训取得合格证书的专职管理人员；
（四）能够独立享有民事权利，承担民事责任。
第九条 设立人才中介机构，须向县级以上人事行政部门提出书面申请，经审查符合规定条件的，发给《人才市场中介服务许可证》。
经批准设立的实行企业化管理的人才中介机构，应当到工商行政管理部门办理登记手续。
第十条 外省公司、企业和其他组织在本省设立人才中介机构的，须经省人事行政部门批准，并按照规定办理手续。
境外公司、企业和其他经济组织不得在本省单独投资成立人才中介机构；同本省的公司、企业或者其他经济组织合资、合作成立人才中介机构，应当报省人事行政部门审批，并按照规定办理手续。
第十一条 人才中介机构变更或者撤消，应当按照原审批程序办理变更或者注销登记。
第十二条 人才中介机构从事下列业务：
（一）提供法律、法规和政策咨询；
（二）提供人才供求信息；
（三）办理人才求职登记和人才推荐；
（四）组织人才招聘；
（五）开展人才素质测评；
（六）组织与人才流动有关的各类培训；
（七）法律、法规允许的其他业务。
第十三条 人才中介机构除从事本条例第十二条规定的业务外，受人事行政部门的委托，按照国家有关规定，还可从事流动人员人事档案管理、人事代理、聘用合同鉴证等业务。
第十四条 人才中介机构应当按照批准的业务范围开展活动，健全服务设施，完善服务功能，提高服务质量。
第十五条 人才中介机构的服务项目和收费标准，必须严格按照国家和省有关规定执行。
第十六条 实行人才中介机构年检制度。人才中介机构应当按照规定向人事行政部门提交年度检验报告书。
第三章 人才择业
第十七条 人才择业应当坚持服从国家需要、人尽其才的原则。
鼓励人才到基层和工农业生产第一线工作。
第十八条 下列人员可以通过人才市场进行自主择业：
（一）具有中专以上学历的人员；
（二）应届大中专毕业生、毕业研究生和留学回国人员；
（三）取得专业技术职务任职资格的专业技术人员和管理人员；
（四）具有一定专业知识和技能可以从事专业技术或者管理工作的人员。
法律、法规另有规定的，从其规定。
第十九条 进入人才市场择业的人才通过双向选择，转移工作单位，实现就业或者业余兼职。
进入人才市场择业的人才应当出示身份证、工作证、学历证书等有效证件。
第二十条 要求流动的人才，须向所在单位提出书面申请。对符合国家有关规定的，所在单位或者主管部门应当在收到申请之日起六十日内办理流动手续。逾期不予办理的，由人事行政部门责令限期办理；拒不办理的，人事行政部门可以直接办理。
任何部门和单位不得刁难、阻挠人才合法流动，不得违反国家和省有关规定收取费用。
第二十一条 担负市（地）级以上重点工程、科技攻关项目的技术或者管理主要责任人员，在工程、项目完成前流动的，须经有关部门和单位同意。
涉及国家秘密的人才流动，须按规定经有关部门同意。
第二十二条 要求流动的人才应当遵守法律、法规和国家有关规定，履行与所在单位签订的合同，不得擅自离职。
已办理流动手续的人才，不得私自带走原单位的技术资料和泄露原单位的商业秘密，不得侵害原单位的合法权益。
第二十三条 任何单位和个人不得侵害流动人才依法享有的养老、失业、医疗等社会保险权益。人才流动后，有关部门应当及时为其办理社会保险金划转手续。
第二十四条 人才业余兼职应当符合国家法律、法规规定并征得所在单位同意，兼职期间不得侵害所在单位的合法权益。
第二十五条 人才应聘从事技术、管理工作的，应当与用人单位签订聘用合同，并通过人事行政部门委托的人才中介机构进行合同鉴证。
第四章 人才招聘
第二十六条 用人单位招聘人才须向同级人事行政部门提出书面申请，并提交下列材料，经审查批准后，方可进行人才招聘：
（一）营业执照副本或者单位资质证明；
（二）拟发布的招聘人才广告文稿；
（三）法律、法规规定的其他材料。
省外单位来本省招聘人才的，还应当提交当地市（地）以上人事行政部门的介绍信；境外经济组织委托中方单位在本省招聘人才的，还应当提交境外经济组织的委托书，经本省市（地）以上人事行政部门批准，方可进行人才招聘。
第二十七条 用人单位可以通过下列方式招聘人才：
（一）委托人才中介机构推荐或者介绍；
（二）通过人才交流会直接招聘；
（三）发布招聘广告；
（四）法律、法规规定的其他方式。
第二十八条 发布人才招聘广告必须符合《中华人民共和国广告法》的规定并持有人事行政部门的批件和核准的广告文稿。
未经核准的人才招聘广告，不得发布。
第二十九条 举办人才交流会，须经同级人事行政部门批准。举办全省性的人才交流会，须经省人事行政部门批准。
人才交流会结束后，人事行政部门应当进行核查。
第三十条 经批准举办人才交流会的单位应当遵守下列规定：
（一）具有举办人才交流会必需的经费、人员、场所等条件；
（二）名称、内容符合主办单位业务范围；
（三）公布招聘人数；
（四）对招聘单位进行资格审查；
（五）制定严密的组织方案和安全保卫措施。
第三十一条 用人单位招聘人才不得以任何名义向应聘者收取费用，不得采取不正当竞争手段，不得聘用与原单位未解除合同或者未办妥离职手续的人员。
第三十二条 用人单位应当及时将招聘结果报人事行政部门备案。
第三十三条 用人单位招聘人才后，应当按照有关规定及时为应聘者办理调动、录（聘）用等人事关系转移手续。
第五章 争议处理
第三十四条 在人才流动过程中发生的争议，当事人可以协商解决；协商不成的，可以向县级以上人事行政部门依法申请调解或者裁决。
第三十五条 人才因流动要求提前解除合同的，由双方协商解决。协商不成的，依照有关法律、法规的规定处理。
第三十六条 因培训费、引进费发生争议，当事人与原单位签订培训费、引进费补偿协议的，按照协议处理；未签订培训费、引进费补偿协议，由原单位出资培训或者出资引进后工作不满五年流动的，原单位可以按出资额每年递减百分之二十的比例向个人收取培训费或者引进费；工作
满五年流动的，原单位不得向个人收取培训费、引进费和其他费用。
第六章 法律责任
第三十七条 违反本条例，未经批准举办人才交流会或者从事其他人才中介活动的，由人事行政部门予以取缔，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上三倍以下的罚款。
第三十八条 违反本条例，扩大人才中介业务范围或者未按规定提交年度检验报告书的，由人事行政部门给予警告，没收违法所得，可以并处二千元以上三万元以下的罚款；情节严重的，吊销《人才市场中介服务许可证》。
第三十九条 违反本条例，借人才流动擅自离职的，由原单位或者主管部门给予行政或者纪律处分；侵害原单位商业秘密、知识产权等合法权益或者造成损失的，按照有关法律、法规的规定予以处理。
第四十条 违反工商登记管理和不按规定发布人才招聘广告的，由工商行政管理部门依法处理。
第四十一条 违反本条例，擅自增加收费项目或者超出规定标准收取服务费的，由物价管理部门依法处理。
第四十二条 违反本条例，侵害用人单位或者应聘人才合法权益造成损失的，应当依法承担民事赔偿责任。
第四十三条 人事行政部门工作人员玩忽职守、滥用取权、徇私舞弊，侵害单位、个人、人才中介机构合法权益的，由人事行政部门或者上级机关按照管理权限给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十四条 实施罚没款处罚应当使用省财政部门统一制发的罚没款收据。罚没款必须全部上缴国库。
第四十五条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内向作出处罚决定的上一级机关申请复议或者向人民法院起诉。
当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第七章 附 则
第四十六条 本条例自公布之日起施行。
1997年6月6日
