对俄罗斯司法改革的认识和思考
余茂玉* 程 懿**
(西北政法学院 陕西西安 710063 南京陆军指挥学院 江苏南京 210045)
【摘 要】在当今世界的法律发展中，改革是一种最具普遍性的形式，为了尽快赶上先进国家或建立起新的社会制度，俄罗斯系统构想司法改革，通过多年努力，终于取得了丰硕成果。丰富、具体的经验材料和特殊的理论和实践尽管是在俄罗斯的特定条件下生成的，但却是使俄罗斯的法律从历史走向现代的重要因素，这对我国正在进行的司法改革是大有裨益的。
【关键词】 俄罗斯司法改革 变化 成果 借鉴
Comprehending and Pondering On the Judicial Reform of Russia
Abstract:In the contemporary development of law,reform is regarded as the most common form.In order to catch up with the developed country or set up a newly social institution,the Russia system conceives of a judicial reform and makes great performances through many years efforts.Although the abundant and concrete experiences,the special theory and practice are generated under the special terms of Russia,they are the criticial factors that change the Russia law from ancient to modern.Most of all,it is benefial to our judicial reform.
Keywords:judicial reform of Russia;change;performance;imitate.
当我国法学理论和实务界在热火朝天地探讨我国司法改革的同时，我们的邻国——俄罗斯并没有停滞，它也在如火如荼地进行着司法改革。尽管各国历史文化背景不同，司法制度沿革差异大，但并不代表对我们无任何借鉴意义，这种借鉴我们认为不应是照搬照抄，而应是科学的法律移植。正是基于此，我们拟对俄罗斯司法改革作一点评，以期为我国未来的司法改革提供些许参照和借鉴。
一、俄罗斯司法改革的驱动因素
我们知道，世界各国的法律总体上可为两大法系——大陆法系和普通法系。而俄罗斯的法律总体上应归入大陆法系之中，因此它具有大陆法的一些基本特征：第一，强调议会立法（实质上是专家立法，只是加盖了议会的橡皮图章）。在司法过程中所适用的法律都是由立法机构制定颁布的法律、法令，而不像英、美等普通法国家中，法官可以在司法中自己创造新的法律。第二，强调国家法律的法典化。如制订统一的民法典、商法典等。第三，司法中极少遵从先例。即在审理一个新案时未必要按照别的法院以往对类似案件的裁定作出相似的判决。
法律变迁可以以不同的方式发生，它可以是不同行为主体引进一系列规则的结果，也可以发生在几种既有法律体制的竞争过程中，还可以强行从外部改变旧的法律制度。前两种均是法律自然演进型变迁，第三种则为政治过程所决定，具有强制性，是大部分后发国家所普遍采用的模式，即法律改革模式。它实际上是政府为寻求制度效率改进而进行的一种既有的秩序治理结构的主动调整，包括大规模的变法、立法及其相关支持制度（司法系统）的改革和完善。经济转轨国家大多采用此种模式。
俄罗斯的法律在转轨时期处于非均衡状态，而且变化迅速。苏维埃政权时期司法机关活动的主要目的是“保卫无产阶级革命的成果和保障国家利益”。自从俄罗斯联邦获得国家主权之后，司法权力机关的主要职能是保护公民的权利和自由。当然，同时还保留了保护社会和国家利益、确保普通法院在行使司法权时能正确适用法律。计划经济时期的旧的法律已经不适应私有化之后的商业实践，而新的法律又由于政府行为的不确定性而难以实施，这主要表现在以下几个方面：①“法律战争”。由于中央政府的控制力薄弱，并且形成各种行政法规繁多且相互冲突的局面。②低效率的司法体系。在俄罗斯有三个相互独立的法院系统：商事法院、仲裁法院和宪法法院。人们常常搞不清楚到哪一个法院去打官司，法官素质不高而且腐败，同时诉讼费用很高；律师知识结构老化；警察缺乏执行能力，且常常与黑帮串通一气。低效率的司法体系使诉讼的成本高昂，俄罗斯公民和私人团体反而规避官方司法仲裁而求诸于私人仲裁机构甚至黑帮。③漏洞百出和过时的法律。④政府在立法时成为"被俘获"的政府。政府由于缺乏法律约束，常常对特殊压力集团或"行贿"的私人团体给予特殊的立法保护，使俄罗斯产生了许多"特殊法"，政府的这种立法的随意性为其腐败提供了得以滋生的土壤。
在计划经济或“人治”环境下，很可能只需求极少量的法律，如刑法、婚姻法等。对于向市场经济转轨的国家来说，有关市场经济的法律要想从字面上死的法条转化为“行动中”的“活法”，就必须创造民众对法律的需求，一般来说，按传统经济学家的观点，法律规则应该由公共部门来供给和实施，但是这需要一个高效率的公共部门，对俄罗斯来说就意味着要加强警察、法院和政府有关部门的力量，培训法官、警察等及改革政府、法院和公安系统，这是一个成本非常高的改革程序。适应俄罗斯的现实，要想使俄罗斯尽快从私人规则私人实施的混乱局面中挣脱出来，一个相对低成本的局部最优选择是先由政府供给简单明了的法律规则，仍借用先前的司法队伍，鼓励公共法律的私人实施等公共法律慢慢地取得信誉之后，再加强和改革司法等执行系统，过渡到公共法律的公共实施阶段。如此，则法治秩序慢慢建立，合作秩序会拓展生产边界，使政府税源增加，并使政府有能力和有激励去进一步改革政府体制，走上国家治理结构的最优均衡。具体的制度要想在低成本的要求下实行，则需要完善司法，所以低成本、高效的司法改革就成为必需了。
二、俄罗斯司法改革进程、目标和任务
（一）改革进程
司法改革构想是俄罗斯联邦在1991年获得国家主权之后通过的，是一项以法律形式批准的成立作为俄罗斯国家政权三大分支机构（还有执行权力机构和立法权力机构）之一的司法权力机构的计划。《俄罗斯联邦司法改革构想》（以下简称《构想》）的通过，标志着俄罗斯当代司法改革的开始。1991年苏联解体，俄罗斯社会经济、政治制度发生了剧变，这些变化极大地影响着国家法律制度的变化。正在进行的司法改革作为国家法律改革乃至社会总变革的一部分，与法律改革和总变革在相同的指导思想下进行，在同一轨道上发展，实现着改革的共同目的，带有社会改革固有的基本特征和缺陷。俄罗斯自上而下的司法改革使其司法状况有了很多新的变化。
第一，俄罗斯已建立起符合所有国际准则的法律基础。最近几年，通过了俄罗斯新的刑事法典、俄罗斯民事法典、俄罗斯刑事诉讼法典、俄罗斯民事诉讼法典、俄罗斯劳动法典、俄罗斯行政违法法典及其他大量法律。俄联邦最高法院的活动符合国际惯例。俄罗斯法院在工作中广泛采用公认的原则和国际法准则以及作为俄罗斯法律系统组成部分的俄罗斯国际条约。
第二，俄罗斯司法权力机构拥有一切必要的国家权力标志。对于法院的裁判，所有的国家权力机关、地方自治机关、社会团体、领导人以及其他自然人和法人都毫无例外地必须遵守。俄联邦全境都必须遵守。在负责对法律法规的内容实行监督的同时，俄司法权力机构现在又被赋予一项崭新的权限。法院现在有权积极地影响立法和执行权力机关的行动与决定，发挥“平衡”作用。这大大提高了法院在确保统一执行联邦法律及建立俄罗斯统一法制空间方面的作用。
第三，司法权力机关还可以通过司法确保社会冲突的解决。也就是说，它是国家的一支稳定力量，能够保护公民的权利与自由并使社会避免社会冲突。法官作为司法权力唯一体现者的地位受到一系列物质和诉讼保障，以便法官保持独立性，不受其他政权分支机构和官员的影响。
第四，俄罗斯对司法系统拨款的办法也发生了重大变化。为实施俄联邦政府通过的《2002年至2006年发展俄罗斯司法系统》专项计划拨出448.65亿卢布的财政预算。这项计划已在实施中。2002年对法院的拨款比前一年增长79％，今年还将增长34％。去年新建了258个法院大楼，修复596座。俄罗斯政府正努力使对法院的拨款足以保障司法工作的独立性和充分性。
（二）改革目标
从以上变化可以看出俄罗斯已以浓缩的形式规定了司法改革的目标，主要包括：
首先是司法权运行价值取向的改变。改革前，司法机关活动的主要价值目标是保护作为社会共同的、平等的利益的代表者的国家及其利益，这与当时的经济制度、意识形态、国家治理方式及法的调控方式是一致的。新的司法体系首先要完成的恰恰是相反的任务突出个体作为独立的经济利益的代表者，并使这种利益免受国家的各种干预。司法改革的核心理念是保护个人免受国家机关的专横。这种价值取向是俄罗斯向市场经济过渡和建立资产阶级民主制的必然结果。当市场主体的权利和自由是市民社会生活的必要条件时，这些价值必然跃居首位。
其次是司法机关的改革。其目的在于依法确认司法机关在国家机构中作为独立于立法机关和行政机关的有权威的力量，并且在各种国家机关的相互关系中，确立法院的优势地位，改变过去那种法院从属于立法机关、行政机关甚至也从属于检察机关的状况。
最后是司法制度的改革。为了确认和保障主体的权利和自由，为了确立法院的权威，必须进行一系列的制度改革，主要包括有陪审的实施，在诉讼活动中引入辩论制，以及证据制度的改革，等等。
（三）改革任务
俄罗斯为了实现上述司法改革目标，司法改革的任务是艰巨而繁重的：（1）在确认和保障人权方面，坚定不移地保护人的基本权利和自由，以及公民在诉讼过程中的宪法权利；确认在法定情况下，每个人享有由陪审法庭审理他的案件的权利；增加对公职人员的不法行为向法院提出控告的机会；建立对采取强制措施和其他诉讼强制手段的合法性的司法监督；在刑事司法领域，法院的作用不再服务于同犯罪作斗争这一目的，代之以更加中立地通过实施刑法，保护社会免遭犯罪的侵犯、保护与刑事司法有关的公民的权利和利益。（2）在司法机关建设方面，在刑事和民事诉讼立法中按照科学的法律精神确认司法机关组织和活动的民主原则和具体规则；提高对法院、检察机关、内务机关、侦查机关的物质技术保障水平，以及对被委以重任的司法机关的工作人员的物质、生活和社会保障； 保障司法机关活动及司法统计活动的可靠并提高其公开性；完善法官独立、只服从法律的保障体系，实行法官终身制。（3）在诉讼活动中重建有陪审的审判，实行辩论制、贯彻各方法律地位平等原则以及对刑事被告人的无罪推定原则；对不同的诉讼规定不同的诉讼程序和诉讼原则等。
三、俄罗斯司法改革的成果
由于改革经过了细密的筹划，有系统的设想，司法改革方向是对路的，俄联邦通过这些年来的改革取得了骄人的成就。尤其明显的成就是法院的变化。一句话可概括为“体系不断完善，地位进一步明确，作用有所提高。”首先，几年来，俄联邦相继制定了联邦《宪法》、《法官地位法》、《宪法法院法》、《仲裁法院法》、《最高法院法》和《军事法院法》等相关法律，这些法律明确规定了各法院的设置、职权、地位、 作用和相互关系，为法院机构的完善提供了法律依据，从而基本完成了法院体系的建设。如1990年10月成立了宪法法院；仲裁法院1992年始建，1995年已成体系；普通法院中的最高法院的组建基本完成。这就为法院的独立、作用的发挥和权威的形成奠定了组织基础。其次，形成了有助于司法独立的一些观念和原则。比如，全部国家权力被分为立法、行政、司法三个部分，法院享有了国家的一部分重要权力，在国家机关体系中有了自己的地位；法院和法官曾经必须履行的以各种形式向其他机关汇报的义务被废除了；法官不参加政治活动也成为一项法律原则，等等。再次，扩大了法院的管辖范围。其中，法院在审查代议机关、行政机关的行为和决定的根据及合法性方面的权力明显地扩大了，例如，宪法法院有权审查各级各类法律文件、各级各类国家机关采取的措施是否违宪。法院甚至被授权审查实施军事侦查活动的军事机关的行为和决定的根据及合法性，这种审查对俄罗斯法院来说曾长期是审判权行使的禁区。最后，一些法律直接确认了法院、法官地位。如1992年通过的《俄联邦法官地位法》中有关防止任意中止和终止法院权力的规定，使得法院能够免受很多干扰独立地行使审判权；规定了选任法官的程序，这一程序将有效地防止那些业务和道德素质方面不称职的人进入法官队伍，保障了法官的素质；规定了法官协会的建立，以协调各种关系，并充分发挥法官团体的作用。
上述一系列重要法律和举措的出台，对提高法院在国家和社会生活中的作用、使法院具有与立法权、行政权相同的权威方面有积极的意义。在法院、法官发生较大变化的背景下，俄联邦司法改革取得的成果可谓之“瞩目”，主要包括如下几个方面：
第一，法院及法官的独立性初步形成。各级法院尤其是联邦最高法院在一些重要的刑事案件的审理中，顶住了其他机关的公然压力，依法独立地做出了判决，赢得了全社会普遍的肯定和尊重。
第二，采取了一些措施保障公民权利。前述重要法律以及程序法的制定和修改，扩大和保护了公民的基本权利。如建立起了对公民的人身、住宅、私生活不受侵犯等重要的宪法权利的审判监督；扩大了犯罪嫌疑人和刑事被告人的辩护权利；提高了对发现、搜集、调查诉讼证据活动的合法性要求。
第三，刑事诉讼中“有陪审的审判”（即陪审制）得以重建。司法改革过程中，人们对陪审制寄予了厚望，认为它是全部诉讼制度改革的关键，对培养所有的诉讼参加人的现代法律意识有着举足轻重的作用，即使是通过陪审法庭的审判被判有罪的人也不例外，他会感到，他受到的是人民的审判、公正的裁决，接受惩罚是应当的，从而建立起对法律的信赖和对法院的尊重。因此，希望通过建立和实行陪审制，保障法院应有的、相对于立法机关和行政机关的独立性，提高法院的民主程度，实行人道主义，保证司法公正。人们把陪审制的重建看作是全部司法改革的中心环节。《构想》建议应由陪审法庭审理应当判处一年以上有期徒刑刑罚的全部刑事案件。1993年以来，已经有联邦的十个主体开始实行陪审制。
第四，建立了较为广泛的国际联系，以求得支持与帮助。早在1992年，作为俄联邦司法改革首倡者和协调人的俄联邦总统国家法制局就与一些外国的和国际组织建立了联系，以便就有关司法改革的问题进行对话和交流。俄罗斯曾将诉讼程序的法律草案送交美、德等国的大学、法学研究机构以及联合国的有关委员会征求意见，联合国的代表也到俄罗斯进行了考察，并对俄罗斯司法改革的现状和前途进行了全面而详尽的报告。报告称俄的司法改革是具有重大意义的措施，呼吁国际社会给予最有力的支持，特别是物质上的帮助。美国、奥地利、英国、法国等国家先后接待俄法学家、法官 、行政官员和记者进行为期1-3周的考察，以实地了解这些国家的诉讼程序和技术，接受培训。美国还对俄罗斯的司法改革给予了资金和物质、技术上的支持。
第五，建立了俄联邦总统司法改革委员会。为了顺利推进司法改革，俄联邦总统司法改革委员会这一咨询机构建立。其成员均由总统在联邦法院和行政机关的领导人、著名学者和法学家、法学学术团体的领导人中任命。该委员会在联邦宪法法院、最高法院、最高仲裁法院、总检察院，以及法官协会、律师协会的参加下开展工作，负责协调俄联邦有关部、委以及地方司法改革委员会在实现《构想》方面的活动。委员会分析有关改革的情报信息，提出进一步发展的预测、规划和建议；组织起草有关司法改革问题的法律以及总统的命令和指示；采取措施保障中央和地方有关机关和组织在司法改革进程中的协调一致，促进他们各自作用的发挥；为俄联邦总统提供在推进司法改革方面开展国际合作的建议。司法改革委员会的建立标志着俄罗斯司法改革的进一步深入。
结 束 语
当今世界的法律发展中，改革是一种最具普遍性的形式，尤其是发展中国家以及社会发生巨大变革的国家，为了尽快赶上先进国家或建立起新的社会制度，更是图强走上改革之路。我们的邻国几年来的司法改革实践，为法律发展的无条件与有条件性的统一提供了较为丰富、具体的经验材料，这些特殊的理论和实践是在俄罗斯的特定条件下生成的，凝结了俄罗斯人的法律经验和智慧，是使俄罗斯的法律从历史走向现代的重要因素，也成为进一步发展的必要环节。司法改革是一项复杂的系统工程，需要的是精心设计、统筹安排，使每一项具体改革措施成为改革全局的有机组成部分，并通过每一项措施的采取推动其他改革的展开，进而达到全局的成功。我们撰写此文的目的在于将我们的邻国司法改革的经验介绍过来以求为我国正在进行的司法改革提供一些参照。
*本文原载于《行政与法制》2004年第7期，此处有增删。
参 考 文 献
〔1〕诺斯：《制度、制度变迁和经济绩效》，上海三联书店1994年版。
四川省人民政府办公厅关于印发《四川省国有企业改制工作暂行办法》的通知
四川省人民政府办公厅
四川省人民政府办公厅关于印发《四川省国有企业改制工作暂行办法》的通知
川办发［2006］8号
2006-4-17
《四川省国有企业改制工作暂行办法》已经省政府同意，现予印发，请认真贯彻执行。
四川省国有企业改制工作暂行办法
第一章 总 则
第一条 根据《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378号）、《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》（国办发［2003］96号）和《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》（国办发［2005］60号）等规定，结合我省实际，制定本暂行办法。
第二条 本暂行办法所称国有企业改制（以下简称改制）包括国有及国有控股企业（以下简称企业）的重组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权、改变企业组织形式和股份制、股份合作制等多种形式。
第三条 企业改制上市、上市公司国有股权的转让及国有控股上市公司的重组等按国家证券监管的相关规定执行。
第四条 国有大中型企业实施主辅分离、辅业改制，分流安置富余人员，按照原国家经贸委等8部门《印发〈关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法〉的通知》（国经贸企改［2002］859号）及有关配套文件的规定执行。
第五条 利用外资改组国有企业，按照《利用外资改组国有企业暂行规定》（国家经济贸易委员会第42号令）及有关配套文件的规定执行。
第二章 改制的原则
第六条 改制要坚持正确方向。要全面、正确贯彻落实中央关于国有企业改制的一系列方针政策。坚持国有经济控制重要行业和关键领域，发挥国有经济的主导作用，着眼于做强做大有竞争力的国有企业，不断增强国有经济的控制力、影响力和带动力。
第七条 改制要坚持规范操作。要按照有关规定规范进行，每一个环节都要做到依法运作、规范透明。严格改制程序要求，把好清产核资、财务审计、资产评估、改制方案制订与报批、产权转让等关键环节。不允许违背产权市场供求状况，不计转让价格和收益，下指标、限时间、赶进度，集中成批向非国有投资主体转让国有产权。
第八条 改制要坚持为企业创造发展条件。要研究企业在资金、市场、管理、人才等方面的优势和不足，针对企业发展急需解决的主要问题选择有实力的投资主体参与企业改制；要对拟引入的投资主体在财务状况、资质、商业信誉、管理水平、产品或技术水平等方面提出相应要求，充分考虑投资主体搞好企业的能力，促进企业加快发展。
第三章 改制方案的制订与批准
第九条 改制方案审批权限。各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业（以下简称所出资企业）及其所属全资或控股子企业的改制方案由同级国有资产监督管理机构批准，其中所出资企业改制为同级国有股不控股的企业改制方案由同级国有资产监督管理机构审核后报同级人民政府批准。所出资企业的其他子企业改制方案由所出资企业批准，报同级国有资产监督管理机构备案。改制涉及财政、劳动保障等事项的，需预先报经同级人民政府有关部门审核，批准后报同级国有资产监督管理机构协调审批；涉及政府社会公共管理审批事项的，依照国家有关法律法规，报经政府有关部门审批。
第十条 改制立项。改制要由改制企业提出立项申请，按审批权限进行报批，经批准后方能进入改制程序。各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业及其所属全资或控股子企业的改制，其立项申请由同级国有资产监督管理机构批准。所出资企业的其他子企业改制，其立项申请由所出资企业批准，报同级国有资产监督管理机构备案。
第十一条 清产核资。企业改制立项获得批准后要进行清产核资。由同级国有资产监督管理机构或该企业国有产权持有单位通过招投标或比选等公开程序选聘有资质的中介机构，按《四川省政府国有资产监督管理委员会关于印发〈四川省国有企业清产核资实施办法〉的通知》（川国资委［2005］15号）的有关规定做好企业账务清理、资产清查、价值重估、损益认定、资金核实、制度完善等项工作并由企业按规定将清产核资结果报同级国有资产监督管理机构认定、批复或备案。企业改制中涉及资产损失认定与处理的，必须按有关规定履行批准程序。改制企业法定代表人和财务负责人对清产核资结果的真实性、准确性负责。
清产核资结果经国有产权持有单位审核认定并经国有资产监督管理机构确认后，自清产核资基准日起2年内有效，在有效期内企业实施改制不再另行组织清产核资。
第十二条 财务审计。改制企业要进行财务审计。由该企业国有产权持有单位通过招投标或比选等公开程序选聘有资质的中介机构，依据《中国注册会计师独立审计准则》等有关规定对企业进行全面审计。改制为非国有的企业，必须在改制前按有关规定对法定代表人进行离任审计，不得以财务审计代替离任审计。改制企业要按照有关规定向中介机构准确提供有关财务会计资料和文件。
第十三条 资产评估。改制企业要进行资产评估。由该企业国有产权持有单位，通过招投标或比选等公开程序，选聘有资质的中介机构进行资产评估。资产评估与财务审计不能聘请同一中介机构，不得聘请参与该企业上一次资产评估的中介机构和注册资产评估师。企业的专利权、非专利技术、商标权、商誉等无形资产必须纳入评估范围。评估结果由依照有关规定批准国有企业改制和转让国有产权的单位核准。
第十四条 制订改制方案。企业改制必须制订改制方案。改制方案由该企业国有产权持有单位制订或由其委托中介机构或改制企业制订。改制方案包括改制的目的及必要性，改制后企业的资产、业务、股权设置和产品开发、技术改造等；改制的具体形式；改制后形成的法人治理结构；企业的债权、债务落实情况；职工安置方案；改制的操作程序，财务审计、资产评估等中介机构和产权交易市场的选择等。
改制方案必须出具法律意见书，法律意见书由审批改制方案单位决定的律师事务所出具。
第十五条 改制方案报批。改制方案要按规定履行报批程序，未经批准不得实施。
第四章 改制的组织实施
第十六条 改制方案实施主体。改制企业的改制方案获得批准后，原则上由改制企业组织实施。如果企业改制后原主体将消失的，由同级国有资产监督管理机构或该企业国有产权持有单位组织实施。
第十七条 依法进行产权交易。企业改制过程中涉及的国有产权转让按《企业国有产权转让管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会、财政部令第3号）和《四川省人民政府办公厅关于印发〈四川省企业国有产权转让管理暂行办法〉的通知》（川办发［2005］25号）及其实施细则办理。
第十八条 依法管理转让价款。转让国有产权的价款优先用于支付解除职工劳动合同的经济补偿金和移交社会保险机构管理职工的社会保险费以及偿还拖欠职工的债务和企业欠缴的社会保险费等。
第十九条 依法保护债权人利益。改制要征得债权金融机构同意，依法落实金融债务，维护其他债权人的利益。要严格防止利用改制逃废金融债务，金融债务落实的企业才能进行改制。
第二十条 依法维护职工合法权益。改制方案必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，充分听取职工意见，其中职工安置方案需经企业职工代表大会或职工大会审议通过。改制企业拖欠职工的工资、医疗费和挪用的职工住房公积金以及企业欠缴的社会保险费等要按有关规定予以解决。改制为非国有法人控股的，原企业应与职工解除劳动合同并支付经济补偿金。
第二十一条 多渠道筹集改制成本。主要通过转让国有产权，动用企业节余等办法筹集改制成本，改制成本不足部分由同级人民政府给予补贴或通过国有资本预算解决。
第二十二条 合理处置改制期间的损益。国有独资企业实施改制，自企业资产评估基准日到企业改制后进行工商变更登记期间，因企业盈利而增加的净资产应上交国有产权持有单位或经国有产权持有单位同意，作为改制企业国有权益；因企业亏损而减少的净资产，应由国有产权持有单位补足或由改制企业用以后年度国有股份应得的股利补足。国有控股企业实施改制，自企业资产评估基准日到改制后工商变更登记期间的净资产变化，应由改制前企业的各产权持有单位协商处理。
第二十三条 规范企业国有产权向管理层转让行为。国有及国有控股大型企业及所属从事该大型企业主营业务的重要全资或控股企业的国有产权和上市公司的国有股权不向管理层转让。国有及国有控股大型企业改制时，管理层拟通过增资扩股以各种方式直接持有或间接持有本企业股份的，要严格按照国办发［2005］60号的规定办理。其他企业向管理层转让国有产权，要严格按照《国务院国有资产监督管理委员会财政部关于印发〈企业国有产权向管理层转让暂行规定〉的通知》（国资发产权［2005］78号）办理。
第五章 改制的领导和管理
第二十四条 凡符合以下情况之一的，要执行本暂行办法的各项规定：
国有及国有控股企业（包括其全资、控股子企业，下同）增量引入非国有投资，或者国有及国有控股企业的国有产权持有单位向非国有投资者转让该企业国有产权的；国有及国有控股企业以其非货币资产出资与非国有投资者共同投资设立新公司并因此安排原企业部分职工在新公司就业的。
第二十五条 改制的监督检查。各级监察机关、国有资产监督管理机构及其他有关部门要加强联系、密切配合，加大对企业改制工作的监督检查力度。要通过建立重要事项通报制度和重大案件报告制度以及设立并公布举报电话和信箱等办法，及时发现和严肃查处企业改制中的违纪违法案件。
对国有资产监督管理机构工作人员、企业领导人员利用改制之机转移、侵占、侵吞国有资产，隐匿资产、提供虚假会计资料造成国有资产流失，营私舞弊、与买方串通低价转让国有产权，严重失职、违规操作、损害国家和群众利益的，按照《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第378号）的规定，追究有关责任人的赔偿责任。对中介机构弄虚作假、提供虚假审计报告、故意压低评估价格等违法行为，要加大惩处力度，国有资产监督管理机构和国有及国有控股企业不得再聘请该中介机构及其责任人从事涉及国有及国有控股企业的中介活动。
第二十六条 改制的组织领导。省级国有资产监督管理机构及省级其他相关部门和各市（州）、县（市、区）人民政府及其国有资产监督管理机构要高度重视企业改制工作，加强组织领导，落实工作责任，确保企业改制工作规范进行。上级国有资产监督管理机构要加强对下级国有资产监督管理机构的指导和监督，及时总结经验，发现和纠正国有企业改制工作中存在的问题，促进国有资产合理流动和重组，实现国有资产保值增值。
第六章 改制的后续事项
第二十七条 国有资产监督管理机构或改制企业国有产权持有单位与改制的投资主体签订的各项合同、协议需要改制后逐步履行的，国有资产监督管理机构或改制企业国有产权持有单位要负责跟踪、落实，确保合同、协议各项条款执行到位，防止国有资产流失，维护职工合法权益。
第二十八条 改制后的企业要按照有关规定按时足额缴纳社会保险费，及时为职工接续养老、失业、医疗、工伤、生育等各项社会保险关系。
第七章 附 则
第二十九条 本暂行办法自公布之日起30日后施行。
