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【内容摘要】《招标投标法实施条例》（以下简称条例）的出台将会进一步规范招投标活动。但是十分遗憾，由于条例没有明确中标通知书的法律性质，条例的发布不能平息（或终止）因《中华人民共和国招标投标法》（以下简称招标投标法）实施后在实务界引起关于中标通知书法律性质争议。中标通知书事关合同成立，而合同成立与否将导致不同法律后果，兹事体大，实在有必要厘清中标通知书法律性质。

【关键词】条例 招标投标法 合同法 中标通知书 合同成立

一、前言及问题的提出

2000年1月1日实施的招标投标法第45条规定“中标人确定后，招标人应当向中标人发出中标通知书，并同时将中标结果通知所有未中标的投标人。中标通知书对招标人和中标人具有法律效力。中标通知书发出后，招标人改变中标结果的，或者中标人放弃中标项目的，应当依法承担法律责任。”，然而招标投标法在第46条又规定“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”。由于招标投标法第45条没有明确中标通知书法律法律性质，且第46条出现订立“书面合同”规定，故中标通知书似乎成了订立合同前的步骤，由此中标通知书法律性质就不明确了，存疑了，给业界人士提供了巨大的解读空间。

招标投标法实施十二年后，条例出台，并于2012年2月1日施行。条例对于促进招投标市场健康有序发展无疑将起到积极引导和规制作用。十分遗憾，条例 第五十七条规定“招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”，条例保持同招标投标法内容一致符合立法法的规定，但是条例出台没有平息（或终止）招标投标法实施后在业界对中标通知书法律性质的争议。

二、从招标投标法规定得不出中标通知书法律性质是承诺抑或不是承诺的结论。

首先，招标投标法第45条规定“中标人确定后，招标人应当向中标人发出中标通知书，并同时将中标结果通知所有未中标的投标人。中标通知书对招标人和中标人具有法律效力。中标通知书发出后，招标人改变中标结果的，或者中标人放弃中标项目的，应当依法承担法律责任。”，从该条规定可以得出结论：中标通知书是承诺，中标通知书发出后，合同成立。

其次，招标投标法第46条又规定“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”，从该条规定可以得出结论：中标通知书不是承诺，仅仅是签订合同前一个步骤，双方当事人还要签订一个“书面合同”，中标通知书的发出，并不意味合同成立。

第三，虽然招标投标法第46条强调“招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”，换句话讲，“书面合同”也是不允许“背离合同实质性内容”的。这样就有矛盾了：合同没有成立，何来“合同实质性内容”？

第四，招标投标法起草主负责人透露：法律专家认为，中标通知书发出后合同就成立了，但是，从实践监管部门，则认为这样就无法监管了，因此招标招投法就增加了中标后还要签订协议书这一流程。立法者的本意，不希望中标通知书发出后合同成立并生效。笔者认为，招标投标法起草人其实可以大大方方在招标投标法明确规定中标通知书不是“承诺”， 或是“有条件承诺”，甚至可以规定中标通知书“什么都不是”，中标通知书发出后，双方当事人还要签订协议书（书面合同）。正是由于招标投标法在中标通知书法律性质的摇摆，从而造成业界人士对中标通知书法律性质理解的混乱，造成了在中国目前司法环境下合同成立与否没有法律标准！

三、从合同法规定可以十分明确得出中标通知书法律性质是承诺的结论。

首先，合同法第16章第271条规定“建设工程的招标投标活动，应当依照有关法律的规定公开、公平、公正进行。”既然招标投标法和条例在合同成立与否产生争议，那么还是要适用合同法这个FINAL标准。

其次，合同法第13条规定：当事人订立合同，采取要约、承诺方式。合同法第15条规定“要约邀请是希望他人向自己发出要约的意思表示。寄送的价目表、拍卖公告、招标公告、招股说明书、商业广告等为要约邀请”，业主的招标公告构成要约邀请，承包商投标书构成要约，经过公开的开标、评标过程后，业主发出的中标通知书毫无疑问构成法律上的承诺。根据合同法第26条规定“承诺通知到达要约人时生效。承诺不需要通知的，根据交易习惯或者要约的要求作出承诺的行为时生效。”，根据合同法这规定可以得出结论：中标通知书是承诺，中标通知书发出意味合同成立。

第三，招标投标全过程主要包括招标、投标、确定中标人三个阶段。通过招标投标程序缔结合同，合同谈判抑或合同协商主要体现在招标文件发布、投标书的提交、中标通知书的发出这三个过程。根据合同法，招标通知是要约邀请，投标是要约，发出中标通知书为承诺，一经承诺合同成立。招标投标法第46条规定“招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”规定，也表明“中标通知书发出后合同成立”。合同成立是个重大里程碑！合同成立之前，什么都可以谈，合同成立后，实质性问题不能谈了，否则就是合同修改和变更了。招投标过程双方认可和接受的文件已经构成合同的主要条款，无法定事由及约定条件或期限，合同成立即生效。

四、从FIDIC合同文本可以十分明确得出中标通知书法律性质是承诺的结论。

根据FIDIC1999年版红皮书，FIDIC也是持中标通知书是承诺。中标通知书发出，合同成立，除非在特殊条款中双方规定，以“合同协议书”为准。

FIDIC1999年红皮书中1.1.1.3 款定义明确表明“中标通知书”是承诺函。

当然英国法律实践中中标通知书没有固定格式，中标通知书由于内容的不同或许有不同的法律性质：或许构成承诺，或许构成反要约。FIDIC不反对招标人和投标人完成招投标程序后签订一份书面合同书或书面协议书，或许合同准据法要求双方要签订一个“书面合同或书面协议”。但是，FIDIC此时认为双方以签署“合同协议书”来代替发出及接受“中标通知书”。FIDIC合同起草者既坚持了合同缔结的严肃性，也表现了合同缔结的极大灵活性。

五、实践中关于中标通知书法律性质争议产生原因。

笔者了解，招标投标法立法过程中视乎没有合同法方面的专家介入。实践中关于中标通知书法律性质争议产生的原因同招标投标法起草人对法律概念理解有偏差不无关系。

首先，对承诺的概念及承诺发出的法律意义理解不够。合同法第13条规定“当事人订立合同，采取要约、承诺方式。”，合同法第21条规定“承诺是受要约人同意要约的意思表示。”，“承诺应当以通知的方式作出，但根据交易习惯或者要约表明可以通过行为作出承诺的除外。”（合同法第22条）。合同法第26条规定“承诺通知到达要约人时生效”，合同法第25条进一步强调“承诺生效时合同成立。”。通过招标投标程序缔结合同，中标通知书承诺函的法律性质十分清楚。中标通知书的发出是一件十分严肃的事情，发出意味合同成立。

其次，对“书面合同”概念理解有误。笔者认为，招标投标法第46条规定，表明招标投标法起草人理解“书面合同”产生偏差。招标投标法起草人理解“书面合同”是一个像FIDIC“合同协议书”一样的“书面合同”。应该如何理解“书面合同”？按照合同法的理解，首先，“书面合同”同“合同书”概念的内涵和外延是不同的；其次，招标投标程序缔结合同，招标文件、投标函、中标通知书已经构成“书面合同”，订立或不订立“书面合同”，“书面合同”就在那里了。

第三，对“合同成立”和“合同生效”理解有误。法律常识及相关法律规定通过招标投标程序合同已经成立了。再规定还要签订“书面合同”让人理解不了。笔者认为，为了监管目的，其实可以在“合同生效”上做文章。正是由于招标投标法起草人对“合同成立”和“合同生效”理解有偏差，又想在合同缔结及实施过程中达到监管目的，故招标投标法在条文的设置上十分拙劣。

第四，招标投标法之所以引起实务界认识混乱，同招标投标法起草人对FIDIC合同条款理解有一定的偏差不无关系。中标通知书英文本意就是承诺函，中标通知书没有将法言法语的准确性传达出来，将事情弄复杂了。现在的问题是：“承诺书”是不是承诺？这根本就不应该是个问题。立法者尽可在法律和法规中明确规定“中标通知书”是承诺，也可以规定“中标通知书”不是承诺，也可以规定“中标通知书”什么都不是！这都不重要，只要明确规定即可。不要预留寻租空间。

六、结论

中国政府 韩国政府


中华人民共和国政府和大韩民国政府文化合作协定


（签订日期１９９４年３月２８日）
　　中华人民共和国政府和大韩民国政府（以下简称缔约双方），为加强两国间的友好关系和促进两国在教育、科学、文化艺术、新闻、广播、电影、电视、出版、青少年和体育领域的交流与合作，达成协议如下：

　　第一条　缔约双方将根据两国现行的法律、法规，在平等互利的基础上，促进和鼓励两国间文化合作的发展。

　　第二条　缔约双方将以下列方式促进两国教育、科学方面的合作：
　　（一）鼓励、支持双方教师、学者、专家互访、进修、讲学；
　　（二）缔约一方应在互惠的基础上，鼓励其有关部门、院校为缔约另一方提供奖学金和在本国学习、科研条件；
　　（三）鼓励两国的高等院校进行交流与合作；
　　（四）鼓励两国教育机构互换教科书和其他教育性书籍、资料；
　　（五）鼓励参加在对方举办的国际学术会议，并为其提供方便。

　　第三条　缔约双方将研究互相承认对方主管教育机构签署或授予的学位、毕业证及其他证书的问题。

　　第四条　缔约双方将以下列方式鼓励两国文化艺术界的合作，促进两国人民间的相互了解：
　　（一）互派作家、艺术家及从事文化、艺术活动的其他人员；
　　（二）互派艺术团、艺术家及从事表演艺术人员进行访问演出；
　　（三）鼓励两国文化机构和文艺组织间建立友好关系；
　　（四）举办缔约双方均同意的其他交流活动。

　　第五条　缔约双方将在互利的基础上，鼓励各自有关部门为对方客观地向本国人民介绍其文化艺术提供便利。

　　第六条　缔约双方将以下列方式促进出版方面的合作：
　　（一）鼓励翻译和出版对方优秀的文学艺术作品和科学作品；
　　（二）鼓励交换文化艺术方面的书刊和资料；
　　（三）鼓励合作出版图书、互派专家、团组和组织书展并参加在对方国家举办的图书展览活动。

　　第七条　缔约双方鼓励两国图书馆间建立交流与合作关系。

　　第八条　缔约双方根据各自国家的作法，在与本协定相一致的前提下，为对方国家的人民提供使用图书馆、博物馆、美术馆及其他文化、科学、教育机构的便利。

　　第九条
　　一、缔约双方鼓励交换文化、艺术、历史、科学领域和文物保护方面的资料，以及以上领域内的合作与研究。
　　二、缔约双方将根据国际公约和本国法律采取措施禁止向缔约任何一方非法进、出口和转移文物并保证与缔约另一方有关机构合作，互通情报并采取措施将文物归还原主。
　　三、缔约双方将鼓励文物方面的代表团互访。

　　第十条　缔约双方将在各自的官方出版物（如教科书、百科全书、文书、报纸及其他资料）中提供尊重对方国家的历史、地理事实，以便其人民获得有关对方国家的正确可信的信息。

　　第十一条　缔约双方鼓励在广播、电影、电视、新闻方面的交流与合作。

　　第十二条　缔约双方鼓励两国青年和青少年组织间的交流与合作，并在国际性青年活动中努力合作。

　　第十三条　缔约双方将加强体育方面的合作，鼓励体育组织间互访和参加在缔约另一方举办的各种体育活动。

　　第十四条　
　　一、缔约双方在遵守各自国家现行法律、法规的前提下，将尽力确保有利于本协定各条款的实施。
　　二、为实施与本协定有关的交流计划费用，将由双方各有关部门商定。

　　第十五条　缔约双方将成立一个混合文化委员会，该委员会每两年轮流在中华人民共和国和大韩民国召开一次会议，商讨执行本协定的有关事宜，并就本协定的有效实施提出新的建议。

　　第十六条　缔约双方为履行本协定的有关条款提供详细信息和文化合作的具体计划及项目。必要时，进行相互协商。

　　第十七条　缔约双方在必要时可通过协商对本协定进行修改和补充。

　　第十八条　
　　一、本协定自签字之日起三十天后生效。有效期为五年。如缔约任何一方在期满六个月前未以书面形式通知另一方要求终止本协定，则本协定将自动延长五年。
　　二、本协定的终止将不影响根据本协定实施的文化合作计划的效力或时间。
　　经其各自政府正式授权的下列代表，已在本协定上签字，以昭信守。
　　本协定于一九九四年三月二十八日在北京签订，一式两份，每份都用中文、韩文和英文写成，三种文本同等作准。如对文本的解释发生分歧，以英文本为准。

　　　中华人民共和国政府　　　　　　　　大韩民国政府
　　　　　代　　表　　　　　　　　　　　　代　　表
　　　　　　刘忠德　　　　　　　　　　　　　韩升洲
　　　　　（签字）　　　　　　　　　　　　（签字）