漯河市人民政府关于印发漯河市行政过错责任追究办法的通知
河南省漯河市人民政府
漯河市人民政府关于印发漯河市行政过错责任追究办法的通知
漯政[2007]81号
各县区人民政府,经济开发区管委会,市人民政府各部门,直属及驻漯各单位:
《漯河市行政过错责任追究办法》已经2007年9月18日市政府第7次常务会议通过,现予发布,自发布之日起施行。
二○○七年十月十七日
漯河市行政过错责任追究办法
第一章 总 则
第一条 为促进依法行政,提高行政效能,保证行政机关及其工作人员正确、及时、公正、高效实施行政管理,根据《行政监察法》、《公务员法》、《河南省行政执法责任追究试行办法》及其他有关规定,结合本市实际,制定本办法。
第二条 本办法适用于本市各级国家行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及行政机关依法委托的组织(以下统称行政机关)及其工作人员。
前款所称工作人员包括在编人员和聘任人员。
第三条 行政机关及其工作人员不依法履行或者不适当履行职责,以致影响行政秩序和行政效率,贻误行政管理工作,或者损害行政管理相对人合法权益的,依照本办法追究行政过错责任。前款所称不履行职责,包括拒绝、放弃、推诿、不完全履行职责等情形;不适当履行职责,包括无合法依据以及不依照规定程序、规定权限和规定时限履行职责等情形。
第四条 行政过错责任追究应当与行政机关工作人员的任用、考核工作相结合。
第五条 行政过错责任追究,应当坚持实事求是,有错必究,过错责任与过错程度相适应,教育与惩处相结合的原则。
第二章 责任追究范围
第六条 行政机关及其工作人员有下列情形之一的,应当追究有关责任人的行政过错责任:
(一)贯彻落实国家的方针政策、法律法规和政府作出的决定、命令不力的;
(二)违反行政决策程序,对重大项目建设、国有资产投资、资金使用、国有企业改制等重大复杂事项不按规定程序决策,造成较大经济损失的;
(三)对人民群众、人大代表、政协委员及新闻媒体反映强烈的问题,能够解决而不及时解决的;
(四)对于本级人民代表大会及其常务委员会在监督检查中发现的问题、指出的错误,不及时解决和纠正的;
(五)拒不执行人民法院作出的生效裁判和上级行政机关作出的复议决定的;
(六)拒不执行监察机关、审计机关、政府法制机构等行政监督部门依法做出的决定,无正当理由不采纳行政监督部门提出的建议的;
(七)对于重大自然灾害、重大疫情、重大安全事故及其他重大突发公共事件瞒报、谎报、缓报或者防范、救援、救治不力的;
(八)滥用职权,干预公民、法人和其他组织正常的生产、经营活动的;(九)其他致使国家利益、公共利益、行政相对人合法权益遭受损害,或者造成不良社会影响的。
第七条 行政机关及其工作人员在履行政务公开和行政告知职责时,有下列情形之一的,应当追究行政过错责任:
(一)不履行主动公开义务,应当公开的信息不公开的;
(二)不依照规定的公开形式、期限实施公开的;
(三)对公开、公告、公示的内容应予说明解释而不予说明解释的;
(四)不予受理、不予批准申请人提出的行政审批、赔偿、补偿等申请,不书面说明理由的;
(五)首次承办发现申请材料不全、不符合法定形式,不一次告知申请人必须补正的全部内容的;
(六)对行政复议申请、信访投诉不予受理,不书面说明理由的;
(七)未依法告知行政相对人救济权利、救济途径的;
(八)符合听证条件,未依法告知的;(九)其他违反政务公开和行政告知有关规定的。
第八条 行政执法机关制定规范性文件,有下列情形之一的,应当追究行政过错责任:
(一)超越法定权限的;
(二)违法规定行政确认、行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制措施的;
(三)不按规定报送备案,或者有关人员以不正当理由拒绝纠正违法规范性文件的;
(四)造成其他负面影响的。
第九条 行政机关及其工作人员实施行政审批、行政许可,有下列情形之一的,应当追究行政过错责任:
(一)擅自增加审批、许可条件或者实施已经取消的审批、许可项目的;
(二)对符合法定条件的审批、许可申请不予受理或者不予许可的;
(三)不在法定期限内作出批准、许可决定的;
(四)超越法定权限实施审批、许可,或者对不符合法定条件的申请给予批准、许可的;
(五)擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的;
(六)截留、挪用、私分或者变相私分实施行政审批、行政许可依法收取的费用的;
(七)其他违法实施审批、许可的。
第十条 行政机关及其工作人员在行政征收、征用过程中,有下列情形之一的,应当追究行政过错责任:
(一)没有法定依据实施征收、征用的;
(二)擅自改变征收、征用项目、范围、标准、对象和期限的;
(三)截留、挪用、坐支或者私分征收款的;(四)其他违反征收规定的情形。
第十一条 行政机关及其工作人员在实施行政监督检查过程中,有下列情形之一的,应当追究行政过错责任:
(一)没有法定依据实施检查的;
(二)不按法定程序、权限、时限实施监督检查的;
(三)放弃、推诿、拖延、拒绝履行检查职责的;
(四)违法扣押财物、侵犯被检查对象合法权益的;
(五)其他违反行政监督检查规定的情形。
第十二条 行政机关及其工作人员在实施行政处罚过程中,有下列情形之一的,应当追究行政过错责任:
(一)不具备行政执法资格实施行政处罚的;
(二)没有依据实施行政处罚,或者不按法定种类、幅度和程序实施行政处罚的;
(三)违反罚款决定与罚款收缴分离规定,不开具罚收单据或者使用非法定部门制发的单据的;
(四)使用、丢失或者损毁扣押的财物,给当事人造成损失的;
(五)应当依法移交司法机关追究刑事责任而不移交,或者以行政处罚代替刑事处罚的;
(六)其他违法实施行政处罚的。
第十三条 行政机关及其工作人员实施行政强制,有下列情形之一的,应当追究行政过错责任:
(一)无法定依据采取行政强制措施的;
(二)违反法定权限、程序采取行政强制措施的;
(三)违法限制公民人身自由的;
(四)违法对公民、法人和其他组织的财产采取查封、扣押、冻结等强制措施的,或者截留、挪用、私分查封、扣押、没收的财物的;
(五)其他违反规定实施行政强制措施的。
第十四条 行政机关及其工作人员在履行行政复议职责时,有下列情形之一的,应当追究行政过错责任:
(一)无正当理由不受理行政复议的;
(二)不依法移送行政复议申请的;
(三)不按法定期限提出书面答复或者不提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的;
(四)不依法审理行政复议案件或者无正当理由在法定期限内不作出行政复议决定的;
(五)其他违反行政复议法律规定的情形。
第十五条 行政执法机关及其工作人员实施行政裁决,有下列情形之一的,应当追究行政过错责任:
(一)作出行政裁决的证据不确凿、不充分的;
(二)不按照法定程序进行裁决的;
(三)其他违法实施行政裁决的。
第十六条 行政执法机关及其工作人员实施行政给付,有下列情形之一的,应当追究行政过错责任:
(一)应当向行政相对人发放款物而不发放或者无故拖延发放的;
(二)发放款物所依据的事实或证据不确凿、不充分的;
(三)其他违法发放款物的。
第十七条 行政机关及其工作人员处理信访事项有下列情形之一的,应当追究行政过错责任:
(一)隐匿或者损毁信访材料的;
(二)泄漏检举、控告、揭发材料或者将材料转给被检举、控告、揭发人的;
(三)刁难来访人、投诉人、申诉人的;
(四)其他违反信访工作规定的情形。
第十八条 行政机关有下列不作为情形之一的,应当追究行政过错责任人的责任:
(一)拒绝履行保护公民、法人和其他组织人身权、财产权、受教育权、受救助权等合法权益的法定职责的;
(二)拒绝发放应当发放的抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费的;
(三)拒绝履行调解处理土地、山林、水利权属纠纷等职责的;
(四)其他拒绝履行法定职责的情形。
第三章 行政过错责任划分与承担
第十九条 行政过错责任分为直接责任、主要领导责任和重要领导责任。
第二十条 承办人有下列行为之一的,承担直接责任:
(一)未经审核人、批准人批准,擅自作出行政行为的;
(二)弄虚作假、徇私舞弊,致使审核人、批准人不能正确审核、批准,导致行政过错发生的;
(三)不依照审核、批准的内容实施行政行为,导致行政过错发生的。
第二十一条 承办人提出的方案或者意见错误,审核人、批准人应当发现而未发现或者发现后不予纠正,导致行政过错发生的,承办人负直接责任,审核人负主要领导责任,批准人负重要领导责任。
第二十二条 审核人不采纳或者改变承办人的正确意见,经批准人批准导致行政过错发生的,审核人负直接责任,批准人负主要领导责任。应当报请批准人批准,审核人不报请而直接作出决定,导致行政过错发生的,审核人负直接责任。
第二十三条 批准人不采纳或者改变承办人、审核人的正确意见,或者未经承办人拟办和审核人审核直接作出决定,导致行政过错发生的,批准人负直接责任。
第二十四条 违反行政决策程序,未经集体讨论擅自作出决定,导致行政过错发生的,决策人承担直接责任。
经集体研究认定,导致行政过错发生的,主要决策人承担主要领导责任,赞同该错误决策和不发表意见的其他决策人承担重要领导责任。
第二十五条 承办人不履行规定职责的,负直接责任。审核人或者批准人指令承办人不履行规定职责的,作出指令的人员负直接责任。审核人作出的指令经批准人同意的,审核人负直接责任,批准人负主要领导责任。
第二十六条 本办法所称批准人,一般指行政机关的行政首长及其副职;审核人,一般指行政机关内设机构的负责人及其副职;承办人,一般指具体承办行政管理事项的工作人员。但依照内部分工或者经行政授权,由其他工作人员行使批准权、审核权的,具体行使批准权、审核权的人员为批准人、审核人。
第四章 行政过错责任种类和适用
第二十七条 行政过错责任种类分为:
(一)训诫或者书面告诫;
(二)责令书面检查;
(三)取消评优评先资格;
(四)暂扣或者吊销行政执法证件;
(五)通报批评;
(六)调离执法工作岗位;
(七)引咎辞去领导职务或者责令辞去领导职务;
(八)给予行政处分。前款规定的责任种类可以根据违法行为的情节单独适用或者合并适用。
行政过错行为应当给予辞退或者行政处分的,按照《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》等法律、法规的规定执行。涉嫌犯罪的,移送司法机关依法处理。
第二十八条 行政机关发生行政过错的,视情形责令书面检查、通报批评、取消评优评先资格。
第二十九条 行政机关因行政过错损害行政管理相对人合法权益的,在承担行政过错责任的同时,应当视情形予以赔礼道歉、消除影响、恢复名誉、退还非法收取的财物、依法给予国家赔偿。
第三十条 有下列情形之一的,应当从重或者加重处理:
(一)打击、报复、陷害控告人、检举人、投诉人、调查人的;
(二)一年内出现两次以上应予追究行政过错责任行为的;
(三)行政过错行为造成恶劣影响或者严重不良后果的;
(四)其他应当从重或者加重处理的情形。
第三十一条 有下列情形之一的,可以从轻、减轻或者免除处罚:
(一)主动交代过错行为的;
(二)主动采取措施,有效阻止行政过错后果发生的;
(三)检举他人重大行政过错行为,情况属实的;
(四)其他应当从轻、减轻或者免除处罚的情形。
第三十二条 有下列情形之一的,不追究行政过错责任:
(一)主动发现过错并及时纠正,未造成损失或者不良影响的;
(二)行政相对人弄虚作假,致使行政机关工作人员无法作出正确判断的;
(三)出现意外或不可抗力因素致使行政过错发生的;
(四)其他应当不予追究的。
第五章 责任追究的机构和程序
第三十三条 县级以上人民政府统一领导本行政区域内的行政执法责任追究工作。
县级以上人民政府的法制机构、监察机关在本级人民政府领导下,具体组织、实施本行政区域和本机关的行政过错责任追究工作,并履行下列职责:
(一)对举报和控告行政执法的情况进行核查,并决定是否立案;
(二)对已立案的案件进行调查、审理,并拟订责任追究决定书;
(三)监督行政过错责任追究决定书的执行,并拟订应当由人事任免机关、司法机关处理的案件移送书;
(四)法律、法规、规章规定的其他职责。
第三十四条 县级以上人民政府对本级政府所属行政机关和下一级人民政府的行政过错责任进行监督或者追究。
县级以上人民政府所属行政机关对本机关直接管理的行政机构及其工作人员的行政过错责任进行追究。
垂直管理的行政机关对下级行政机关及其工作人员的行政过错责任进行追究。
第三十五条 行政过错责任追究中涉及行政执法过错责任追究的,由政府法制机构负责实施。
政府法制机构与监察机关应当互相配合,及时通报有关信息。
第三十六条 行政行为有下列情形之一的,应当进行立案调查,以确定实施该行政行为的行政机关及其工作人员是否应当承担行政过错责任:
(一)发布规范性文件和规定行政措施有违法情形,被上级机关或者主管机关依法撤销的;
(二)经行政诉讼,被人民法院判决撤销、部分撤销发回重新作出具体行政行为的;
(三)经行政复议,被复议机关决定撤销或部分撤销、变更具体行政行为、确认具体行政行为违法或者责令履行的;
(四)在人大、政府行政执法监督检查中,被认定为错误,要求予以调查处理的;
(五)公民、法人和其他组织控告、检举、投诉的;
(六)政府政务督查机构对逾期不能完成政府工作或领导批示、交办工作而两次就同一事项发出催办通知书的;
(七)监察机关、审计机关、政府法制工作机构等行政监督部门要求调查处理的;
(八)新闻媒体披露有行政失当情形的;
(九)其他应当进行调查的。
第三十七条 受理机关应当在收到追究行政过错责任的控告、检举、投诉材料之日起15日内,审查是否有事实依据并做出是否受理的决定。法律、法规、规章另有规定的,从其规定。
第三十八条 控告人、检举人、投诉人对行政机关作出的不受理决定不服,或者认为不便向作出行政行为的行政机关提出控告、检举、投诉的,可以向政府法制机构、监察机关控告、检举、投诉。
政府法制机构、监察机关收到控告、检举、投诉后,可以责成作出行政行为的机关处理或者由政府法制机构、监察机关直接受理。
政府法制机构、监察机关直接办理的案件,涉及人事处理的,按人事管理权限向主管行政机关或者本级人民政府提出处理建议;涉及行政纪律处分的,依照《中华人民共和国行政监察法》的有关规定办理。
第三十九条 调查处理行政过错案件,调查处理人员应当听取被调查人的陈述和申辩。调查处理人员与被调查人有利害关系,可能影响公正处理的,应当回避。
第四十条 决定受理的案件,应当根据调查结果,自立案之日起30日内依法作出处理决定。案件情况复杂的,经受理机关负责人批准,可以延长30日。
第四十一条 处理决定应以书面形式通知行政过错责任人;有明确的控告人、检举人、投诉人的,应当告知控告人、检举人和投诉人。
第四十二条 行政机关工作人员对行政过错责任处理决定不服的,可以依照《中华人民共和国公务员法》和《中华人民共和国行政监察法》的规定申请复核或者申诉。
复核、申诉期间,责任追究决定不停止执行。
第四十三条对行政过错责任人作出的处理决定,依照人事管理权限,报送同级监察机关、人事和法制部门备案。
第六章 附 则
第四十四条本办法由市人民政府法制机构负责解释。
第四十五条本办法自发布之日起施行。
浅析我国生态补偿的法律原则与制度思考
刘成江
1997年黄河出现200多天断流和1998年长江发生特大水灾，给黄河流域和长江流域的经济和生态造成重大影响，究其根源主要是上游生态环境的恶化； 2000年以来北方地区遭受沙尘暴的严重袭击，也说明生态恶化对环境的破坏力之强；另外，植被退化、土地沙化和过度砍伐，使得水土流失加剧等状况，将生态问题推倒了全国关注的前沿。近年来，我国采取了一系列保护和改善生态环境的措施，加大了生态环境建设力度。如2000年国务院颁布的《生态环境保护纲要》和2003年颁布的促进西部开发建设的重要文件都明确提出要建立我国生态保护补偿机制。退耕还林、天然林保护、江河源区保护、生态移民等国家级生态工程的实施，使得我国形成了一些有效的生态管理方式。但在实践过程中，我国在生态保护方面还存在着结构性的政策缺位，如环境资源开发者无偿占有生态资源，对破坏生态的行为也未承担相应责任；环境资源保护者得不到应有的经济奖励，受害者得不到应有的经济赔偿。要解决好这类问题，必须建立生态补偿机制，这是一项十分艰巨和宏大的任务，它需要全社会的共同参与，需要各地方和区域间协调合作，还需要长效的法律制度作为保障，这样才能更好地调整相关利益各方生态及其经济利益的分配关系，促进生态环境保护。生态补偿制度的建立和完善，可以为我国生态环境保护和建设得以长期，稳定实施提供政策支持，是十分关键的一步。
一、生态补偿的内涵
尽管生态补偿已经不是一个新话题，但学术界就其内涵仍未达成共识。最一般地，则将生态补偿理解为一种资源环境保护的经济手段，将生态补偿机制看成调动生态建设积极性，促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制。有学者认为，狭义的生态补偿是指：对人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括因环境保护而丧失发展机会的区域内的居民进行资金、技术、实物上的补偿政策的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境水平而进行的科研，教育费用的支出。
在综合已有学术研究成果的基础上，笔者认为，生态补偿主要内容应该包括三个方面：一是对生态环境破坏的成本进行补偿；二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化；三是对为保护生态环境资源的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿。所以可以对生态补偿做这样一个定义，即指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施 ，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而 自身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的过程。
二、生态补偿理论基础
（一）环境资源价值理论
根据环境经济学理论，环境资源是有价值的。它包含三个方面的价值：一是固有的自然资源价值，即未经过人类劳动参与的天然产生的那部分价值，它取决于个自然要素的有用性和稀缺性。二是固有的生态环境价值，即自然要素对生态系统的功能性价值，包括维持生态平衡，促进生态系统的良性循环等。三是基于开发利用自然资源的人类劳动投入所产生的价值，其中也包括为了保护和恢复生态环境所需要的人类劳动投入。因此，对于生态环境资源应该有偿使用，即利用生态环境资源应支付相应的补偿。
（二）经济外部性理论
经济外部性理论是生态环境经济政策的重要理论依据之一。经济外部性指某项经济活动给予这项经济活动无关的第三方带来的影响。经济外部性包括外部经济性和外部不经济性两种。根据环境经济学理论，经济外部性应该内部化。具体来说，产生外部不经济性的行为人应该向受害者支付相应的补偿；产生外部经济性的行为人，应该从受益人那里获得相应的补偿。
在环境资源的生产（资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本）和消费（生态环境保护所产生的外部效益）过程中产生的外部性在生产或经营活动中未能得到很好的体现，从而导致了破坏生态环境没有得到相应的处罚，保护生态环境产生的生态效益被他人无偿享用，使得生态环境保护陷入尴尬局面。根据经济外部性理论，这两类经济外部性都应该内部化，实行生态补偿制度就是将经济外部性内部化的有效措施。经济外部性内部化后，就可以纠正生态保护领域中因为经济外部性造成的市场失灵。构建这种外部性内部化的制度，就是生态补偿政策制定的核心目标。
笔者认为，环境资源价值理论和经济外部性理论作为生态补偿的理论基础，提高了环境资源的法律地位，不再把环境资源视为无价值的物，这样能促使企业在进行商品生产时将全面考虑环境资本的消耗。为了降低生态成本，企业必须减少对环境资源的破坏、污染和占有。另外经济外部性理论体现了政府进行环境保护的责任，为国家向环境资源使用者征收一定税费，用于生态补偿提供了理论依据，在一定程度上可以克服市场失灵。
北安市人民法院 刘成江
